XII – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO – Fórmula da Aprovação Direito

XII. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO

Analisando as questões relacionadas a esse capítulo, resta claro que o controle externo dos atos administrativos, em particular o controle realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas É UM ASSUNTO MUITO COBRADO nas provas de Concurso Público.

O tema “Controle da Administração” encontra fundamento no fato de que a Administração Pública tem como função realizar a gestão da coisa pública que pertence ao povo (titular do patrimônio público), razão pela qual a administração deve respeitar os limites que decorrem do princípio da “Indisponibilidade do Interesse Público”. Portanto, como mera gestora da coisa pública, a Administração deve atuar em estrita observância ao Princípio da Legalidade e primar, a todo o momento, pela busca pelo interesse público.

Nesse sentido, esse tópico estuda os instrumentos de fiscalização da atuação administrativa. Esse aspecto pode ser conceituado como o conjunto de instrumentos de controle dos atos, medidas, agentes, órgãos e entidades administrativas, sejam esses mecanismos utilizados pela própria Administração, Poder Judiciário e Legislativo e ainda pelo próprio povo.

FICA A DICA

O termo Controle da Administração não se confunde com “Controle Administrativo”. Conforme explicado, o termo “Controle da Administração” refere-se aos meios de controle dos atos e entidades administrativas e contempla o controle interno, externo e popular. Já o termo Controle Administrativo refere-se apenas ao controle interno realizado pela própria Administração que deriva do poder hierárquico e princípio da autotutela (QUESTÕES 3701, 3702, 4806).

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QUESTÃO DE PROVA

O controle exercido pela Corregedoria do Tribunal de Justiça de um estado sobre os atos praticados por serventuários da justiça é classificado, quanto à natureza do controlador e à extensão, como controle administrativo e interno.

Correto

1. CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE

O controle dos atos administrativos pode ser dividido em diversas categorias, são elas:

1.1. CLASSIFICAÇÃO QUANTO AO MOMENTO DO EXERCÍCIO

Controle Prévio: pode ser definido como aquele controle que é desempenhado antes da prática do ato administrativo, ou seja, antes mesmo de sua edição. O ato administrativo poderá se sujeitar a esse controle quanto ao preenchimento dos seus requisitos formais, bem como de seu mérito, de forma que sua eficácia poderá ficar suspensa até a aprovação pelo órgão controlador. Um exemplo desse tipo de controle encontra-se no art. 49, II, da Constituição Federal:

“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

II – autorizar o presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;” (QUESTÕES 3703, 3704).

Note que uma eventual declaração de guerra pelo presidente da República só terá eficácia mediante a aprovação pelo Congresso Nacional. Em geral, esse tipo de controle ocorre nas hipóteses em que um controle posterior seria ineficaz.

Controle Concomitante: refere-se ao controle realizado no momento da realização do ato e permite a verificação de sua regularidade. Nessa situação, o ato administrativo se sujeita ao controle durante a sua edição e, caso for considerado irregular, terá sua eficácia suspensa. Ex.: fiscalização que o órgão fiscalizador exerce sobre a prestação de serviços públicos pela Administração Indireta ou por concessionário/permissionário de serviço.

Controle Posterior: ocorre após a edição do ato administrativo, o órgão de controle irá analisar o ato administrativo, podendo corrigi-lo, desfazê-lo ou confirmá-lo. Conforme estudado, o ato administrativo está sujeito à declaração de nulidade, caso verificado vício de legalidade, e à revogação, caso o mesmo não seja conveniente e oportuno. Destaca-se que o ato está sujeito até mesmo ao controle para fins de conferir eficácia ao ato administrativo como ocorre na homologação de um determinado procedimento licitatório (QUESTÕES 3705, 3706, 3707, 3708, 3709).

QUESTÃO DE PROVA

O controle a posteriori incide exclusivamente sobre decisões já executadas visto que seu objetivo é rever atos praticados a fim de corrigi-los.

Errado

Segue abaixo um exemplo de controle posterior (também chamado de a posteriori ou subsequente), no art. 49, I da CF/88:

“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;” (QUESTÃO 66553).

1.2. CLASSIFICAÇÃO QUANTO À ORIGEM

ATENÇÃO

Controle interno: refere-se ao controle exercido dentro do âmbito de um mesmo poder, ou seja, controle que é exercido pelo próprio poder que editou aquela medida. Esse controle será desempenhado pelo próprio órgão que editou a medida administrativa, por órgãos que estejam hierarquicamente superiores àquele e se manifesta, ainda, no controle que é realizado pela administração direta frente aos entes da administração indireta (QUESTÕES 3710, 3711, 3712, 3713, 3714, 4807).

FICA A DICA

Convém destacar que o referido órgão que editou o ato não será, necessariamente, integrante do Poder Executivo, uma vez que os poderes Judiciário e Legislativo, também, exercem funções administrativas, ainda que atipicamente. Nesse sentido, dispõe o art. 74 da Constituição Federal:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. […]” (QUESTÕES 3715, 3716).

QUESTÃO ESAF

O controle interno da Administração Pública se caracteriza pela fiscalização que ela exerce sobre os atos e atividades de seus órgãos e das entidades descentralizadas vinculadas a ela.

Correto

QUESTÃO CESPE

O controle pode ser interno ou externo, conforme o órgão seja integrante, ou não, da estrutura em que se insere o órgão controlado.

Correto

Controle Externo: refere-se ao controle realizado por entidade alheia ao poder que editou o ato administrativo, ou seja, trata-se do controle exercido por um poder sobre as medidas editadas por outro poder. Ex.: o Poder Judiciário poderá anular o ato administrativo ilegal expedido pelo Poder Executivo (QUESTÕES 3717, 3718, 3719, 3720, 3721, 3722, 3723, 3724, 3725, 4808).

Controle Popular: em razão do fato de que “a coisa pública” pertence à coletividade e em atenção ao Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público, o texto constitucional estabelece mecanismos de controle popular quanto aos atos editados pela Administração, no sentido de verificação da legalidade da atuação do Poder Público. Nesse sentido, o art. 5º, LXXIII da Constituição estabelece que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.”

1.3. CLASSIFICAÇÃO QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO

Controle de Legalidade: é realizado no sentido de verificar se o ato foi editado em conformidade com o ordenamento jurídico legal (normas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias e etc). No que tange ao controle de legalidade, cumpre salientar que a partir da EC 45/2004 tornou-se obrigatória a observância, pela Administração Pública, do texto das súmulas vinculantes editadas pelo Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, dispõe o art. 103-A da Constituição Federal:

Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.

Destaca-se que o controle de legalidade pode ser desempenhado pela própria Administração, quando do exercício da autotutela, e também pode ser exercido pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo, nas hipóteses previstas na Constituição. Nos termos da Súmula nº 347 do STF, “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público” (QUESTÕES 3726, 3727, 3728, 3729).

Controle de Mérito: o controle de mérito está ligado à conveniência e oportunidade de edição daquela medida. Em regra, o controle de mérito será desempenhado exclusivamente pelo próprio poder que editou o ato administrativo. Portanto, em razão do fato de que todos os poderes estruturais desempenham, ainda que atipicamente, funções administrativas, esses poderão, nessa medida, revogar seus próprios atos que já não mais se mostram convenientes e oportunos. Ou seja, quando determinado poder, seja este Executivo, Legislativo e Judiciário, editar uma medida administrativa, o mesmo poderá revogá-la.

Mas existem situações em que um Poder irá desempenhar o controle de mérito de um ato editado por um outro Poder?

Em algumas hipóteses constitucionalmente previstas, o Poder Legislativo desempenhará o denominado controle político, que trata acerca do controle de mérito desempenhado por esse poder quando o ato praticado pelo Executivo carece de prévia autorização do Legislativo (QUESTÕES 3730, 3731, 3732, 3733). A título exemplificativo, podemos citar o ato de aprovação pelo Senado dos nomes escolhidos pelo Presidente da República para fins de ocupação do cargo de dirigente da Agência Reguladora. Esse ato é um ato de mérito do Poder Legislativo que goza de discricionariedade (QUESTÃO 4809), contudo, a não aprovação não enseja a revogação ou substitui o ato de escolha do Presidente, tão somente impede que este ato produza efeitos.

Além disso, ressalta-se que a despeito do fato de que o Poder Judiciário não exerce o controle de mérito dos atos administrativos editados pelo Executivo, a este poder compete a análise quanto os limites da atuação discricionária administrativa que deve se dar em conformidade com a lei. Conforme estudado, a Administração Pública deve observar os princípios administrativos, orientações normativas quanto à sua atuação, dentre esses o princípio da razoabilidade e proporcionalidade. Nesse sentido, em atenção a esses mandamentos, o Poder Judiciário poderá verificar se a medida administrativa discricionária foi editada pelo Executivo em observância a esses princípios ou se fora praticada em flagrante abuso de poder, ou seja, caso for verificado que a conduta administrativa extrapola os limites da razoabilidade, o Poder Judiciário poderá decidir que medida discricionária da administração é ilegal, ensejando a anulação do ato.

Portanto, o Poder Judiciário poderá anular um ato administrativo discricionário que fora editado em desrespeito aos princípios constitucionais. Cumpre destacar que em qualquer situação o controle desempenhado pelo Poder Judiciário ensejará a anulação da medida (não há controle de mérito). Portanto, em nenhuma hipótese é possível a revogação do ato administrativo editado pelo Poder Executivo pelo Poder Judiciário. Isto é, somente o controle de mérito realizado pela Administração poderá ensejar a revogação da medida, que refere-se à retirada do mundo jurídico de atos válidos, porém, inconvenientes e inoportunos (QUESTÃO 3734).

A revogação enseja a retirada do ato válido, resguardados os direitos adquiridos, gerando efeitos ex nunc, ou seja, efeitos prospectivos.

TRADUÇÃO JURÍDICA

“Como assim prof.?”

Em um determinado Processo Administrativo Disciplinar a Administração opta por aplicar uma penalidade severa que não corresponde à gravidade da infração leve que fora cometida pelo servidor público. Nesse caso, o Poder Judiciário poderá anular esse ato discricionário da Administração em razão à ofensa ao princípio da proporcionalidade.

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1.4. CLASSIFICAÇÃO QUANTO AO ÓRGÃO CONTROLADOR

Controle Administrativo: trata-se do controle interno, ou seja, aquele que é exercido pelo próprio poder que editou o ato administrativo (QUESTÕES 3735, 3736, 3737, 3738). Esse controle pode ser realizado:

. pelo próprio órgão que editou o ato administrativo;

. pelo órgão hierarquicamente superior ao que editou o ato administrativo;

. por um órgão especializado.

FICA A DICA

Autotutela

A Administração pode anular os atos ilegais ou revogar os atos inconvenientes e inoportunos. O controle administrativo encontra fundamento no poder-dever de autotutela, que poderá ser exercido de ofício ou mediante provocação dos administrados. (QUESTÃO 4810). Cumpre ressaltar que em razão do fato de que cada poder desempenha, ainda que atipicamente, funções administrativas, todos os poderes poderão desempenhar o controle interno de suas próprias medidas. (QUESTÃO 4810).

2. CONTROLE LEGISLATIVO OU PARLAMENTAR

O controle legislativo refere-se ao controle realizado pelo Poder Legislativo frente aos atos administrativos, sejam esses editados pelo Poder Executivo, Judiciário ou até mesmo pelo próprio Poder Legislativo.

O controle que o Poder Legislativo realiza frente aos atos editados pelos outros poderes possui fundamento constitucional, ou seja, somente a Constituição estabelece as hipóteses em que esse controle irá se manifestar. Trata-se de controle externo de cunho político, superando a mera análise legal e abrangendo, em algumas situações previstas na Constituição Federal, o controle quanto a conveniência e oportunidade, ou seja, o mérito da medida administrativa.

Nesse último caso, o Poder Legislativo atua com ampla discricionariedade. A título exemplificativo cabe citar as situações em que é necessária autorização (discricionária) do Poder Legislativo para a prática de um ato pelo Poder Executivo, como acontece na situação de escolha do dirigente de uma Agência Reguladora.

Portanto, a discricionariedade e o controle de mérito desempenhado pelo Legislativo, nessas hipóteses previstas na Constituição, não se refere à possibilidade de revogar uma medida tomada pelo Poder Executivo e sim ao controle político previsto no texto constitucional, tão somente no sentido de impedir que o ato produza efeitos. (QUESTÕES 3739, 3740, 3741, 3742, 3743, 3744, 3745, 3746, 3747, 3748, 3749, 3750, 3751, 3752, 3753, 3754, 3755, 3756, 3757, 3758, 3759, 3760, 3761, 3762, 3763, 3764, 3765, 3766, 3767, 3768, 3769, 3770, 4811).

CONTROLE LEGISLATIVO É MUITO COBRADO

QUESTÃO CESPE

Nos governos presidencialistas, o controle do Poder Legislativo sobre a Administração Pública tem efeito direto, podendo o Congresso Nacional anular atos administrativos ilegais.

Errado

QUESTÃO ESAF

Compete ao Poder Judiciário, como mecanismo de controle judicial, sustar, de ofício, os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar.

Errado

Controle legislativo direto: exercido pelos seguintes órgãos legislativos -> Congresso Nacional; Assembleias Legislativas; Câmaras de Vereadores; Comissões Parlamentares. (QUESTÃO 60211).

A Constituição estabelece em seu art. 49, X a competência ao Poder Legislativo para controlar os atos do Poder Executivo. Trata-se de um controle com caráter político e financeiro realizado pelo Poder Legislativo, exercido em hipóteses expressamente previstas no texto constitucional, com o escopo de proteger o princípio da separação dos poderes. Cumpre ressaltar que o Poder Legislativo deve exercer controle financeiro, orçamentário, contábil, operacional e patrimonial das entidades responsáveis pela gestão de dinheiro público e, para tanto, conta com o auxílio do Tribunal de Contas.

São instrumentos de controle do Poder Legislativo:

. . 49, V: sustar os atos do Poder Executivo que exorbitem o Poder Regulamentar: o art.84, IV da Constituição Federal confere ao Chefe do Poder Executivo o poder de regulamentar de editar decretos visando a fiel execução da lei (QUESTÕES 3771, 3772, 3773, 3774, 3775, 3776, 3777, 3778, 3779, 3780). Entretanto, o mencionado poder regulamentar deverá ser desempenhado em conformidade com a lei, ou seja, não poderá o presidente da República fazer uso desse poder para fins de promover a inovação no ordenamento jurídico. Desse modo, nos casos em que o poder regulamentar ultrapassar os seus limites e promover qualquer inovação desse tipo, caberá ao Poder Legislativo sustar as disposições do decreto.

Nesse mesmo sentido, na situação em que o Presidente receber, mediante delegação do Congresso Nacional, a competência para edição de leis delegadas e caso a lei extrapolar os limites da delegação definidos em resolução, compete ao Poder Legislativo sustar as disposições exorbitantes.

. Art.50: convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares dos órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem informações sobre assunto determinado.

. Art. 58: instauração das Comissões Parlamentares de Inquérito. Nesse sentido, dispõe o art. 58 da Constituição Federal:

“§ 3º – As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”

. Art. 71: sustar execução de contrato administrativo objeto de impugnação perante o Tribunal de Contas da União (QUESTÕES 3781, 3782).

Compete ao Congresso Nacional sustar os contratos administrativos que apresentem qualquer ilegalidade. Cabe destacar que, caso o Congresso Nacional e o Poder Executivo não realizarem as medidas cabíveis para promover a sustação do contrato no prazo de 90 dias, caberá ao Tribunal de Contas decidir a respeito.

. Art. 49, IX: julgar anualmente as contas prestados pelo presidente República (QUESTÕES 3783, 3784, 3785).

Destaca-se que trata-se do controle quanto às contas dos Chefes do Poder Executivo pelo Poder Legislativo nas diversas esferas federativas (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa, Câmara Municipal ou Câmara Legislativa do Distrito Federal). Ou seja, as contas dos chefes do Poder Executivo serão julgadas pelo Poder Legislativo, contudo, as contas dos demais administradores públicos serão julgadas pelo Tribunal de Contas da União, Estado ou do Município no qual o agente encontra-se inserido.

. Art. 49, XII, XVI, XVIII: autorizar ou aprovar determinados atos do Poder Executivo.

. Art. 70, caput: exercer a competência contábil, financeira e orçamentária federal.

3. FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

A fiscalização contábil e financeira atinge todas as entidades que façam uso de recursos públicos e será realizada nos termos do art.70 da Constituição Federal que assim estabelece:

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.” (QUESTÕES 3786, 3787, 3788, 3789, 3790, 3791, 3792, 3793, 3794, 4812).

ATENÇÃO

Em conformidade com o texto transcrito acima, tem-se que o controle externo realizado pelo Poder Legislativo conta com o auxílio do Tribunal de Contas competente. Além disso, o mencionado diploma legal ressalta, ainda, o controle interno que será desempenhado por cada poder. Nesse sentido, no âmbito da União, o controle interno referente aos repasses de recursos federais para os municípios é realizado pela Controladoria-Geral da União e isso não fere a autonomia municipal ou a competência do Tribunal de Contas da União de desempenhar o controle externo. O mencionado controle externo visa assegurar o correto uso da verba pública, sendo este um controle financeiro de legalidade quanto à gestão dos recursos públicos, com vistas a preservar o erário.

4. TRIBUNAL DE CONTAS

Os Tribunais de Contas são órgãos que se encontram vinculados ao Poder Legislativo, uma vez que auxiliam esse poder no controle das contas do Executivo, entretanto, não se encontram hierarquicamente subordinados a esse Poder (QUESTÕES 3795, 3796, 3797, 4813). Esses tribunais possuem a competência para fiscalização de quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, que façam uso de recurso público.

Destaca-se que os Tribunais de Contas, a despeito da denominação que recebem, não exercem função de jurisdição com caráter de definitividade.

FICA A DICA

O TCU (assim como a banca CESPE) entende que os tribunais de contas não integram o Poder Legislativo, ou seja, trata-se de um órgão de extração constitucional, independente e autônomo.

Atualmente, existem no Brasil: Tribunal de Contas da União, Tribunais de Contas dos Estados, Tribunal de Contas do Distrito Federal, Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro e Tribunal de Contas do Município de São Paulo (sendo somente esses dois tribunais de contas municipais).

Compete aos Tribunais de Contas a possibilidade de sustar atos administrativos viciados (art. 71, I CF/88), contudo, tal prerrogativa não se estende aos contratos administrativos, haja vista que nesse último caso a sustação se dará pelo próprio Congresso Nacional que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo que tome as medidas cabíveis. Caso o Poder Legislativo tenha sido notificado para tal e, após 90 dias, não decidir sobre o tema, o Tribunal de Contas decidirá a respeito.

CONTROLE DESEMPENHADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DESPENCA NAS PROVAS!

Cabe aos Tribunais de Contas o exercício da fiscalização por meio de controle externo no que diz respeito à legalidade, à legitimidade, à economicidade e à aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Correto

MUITA ATENÇÃO nesse artigo e nos pontos destacados em negrito

Em suma, compete ao Tribunal de Contas da União (leiam todo o artigo):

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na Administração Direta e Indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a estado, ao Distrito Federal ou a município;

VII – prestar as informações solicita legalidade, legitimidade, das pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.” (QUESTÕES 3798, 3799, 3800, 3801, 3802, 3803, 3804, 3805, 3806, 3807, 3808, 4814, 4815, 4816, 4817, 4818, 4819, 4820, 60388).

QUESTÃO CESPE

Compete ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União fiscalizar as contas das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe excepcionalmente de forma direta.

Errado

4.1. OS TRIBUNAIS DE CONTAS E O PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA

Em 2007, o Supremo Tribunal Federal aprovou a Súmula Vinculante nº 3 que estabelece que, “nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação do ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão”. Portanto, nos processos em que o TCU realiza a análise dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, não há direito a contraditório e a ampla defesa. Entretanto, nos processos administrativos em que o Tribunal aprecia os atos de admissão de pessoal na Administração Pública, deve ser assegurado o contraditório e a ampla defesa ao administrado quando a decisão implicar a anulação de ato que beneficie o particular.

O texto da referida súmula reside no fato de que o ato de concessão de aposentadoria é um ato complexo, ou seja, ato que somente se aperfeiçoa mediante a conjugação de duas manifestações de vontade de dois órgãos distintos, do órgão de lotação do agente público e do Tribunal de Contas. Portanto, no momento em que o órgão de lotação do servidor manifesta vontade pela concessão de aposentadoria o ato não resta perfeito. Trata-se de um ato incompleto, que somente irá se aperfeiçoar mediante registro da aposentadoria pelo Tribunal, quando o ato se torna completo e concluído. Portanto, antes da manifestação de vontade pelo TCU não há qualquer espécie de negativa do direito do administrado, haja vista que o direito não foi concedido (o ato não chegou a se aperfeiçoar) e, portanto, não há contraditório e ampla defesa enquanto o ato está sendo formado.

No tocante a esse tema, cabe destacar que o TCU tem o prazo de cinco anos para efetuar a aprovação, para fins de registro, do ato de concessão inicial de aposentadoria. Após esse prazo, opera-se a aprovação tácita do ato de concessão de aposentadoria. Ou seja, o Tribunal de Contas ainda poderá apreciar a legalidade do ato de concessão mas, nesse caso, haja vista a aprovação tácita do direito de aposentar (o ato já se aperfeiçoou), o Tribunal deverá assegurar o exercício do contraditório e ampla defesa ao particular.

FICA A DICA

A Constituição Federal 1988 assegura a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades perante o Tribunal de Contas (art. 74, §2º, CF). Nos termos da Lei 8.666/93, temos disposição no mesmo sentido referente a irregularidades nas Licitações, in verbis:

“Art. 113, §1º Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.” (QUESTÃO 4821).

A doutrina majoritária entende que o Tribunal de Contas possui natureza jurídica de órgão público primário, não se sujeitando a qualquer tipo de subordinação hierárquica a outros órgãos estatais.

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ATENÇÃO para o controle realizado pelo Poder Judiciário. CAI EM PROVA!

Considere que, constatada a ausência de servidores em unidades de determinada autarquia no estado do Acre e no de Minas Gerais, o presidente da Autarquia tenha determinado a remoção de um servidor do Distrito Federal para a unidade no Acre. Considere, ainda, que o servidor tenha ajuizado ação pleiteando a remoção para a unidade de Minas Gerais, mais próxima de seu domicílio atual. Nessa situação, hipotética, o Poder Judiciário poderá determinar a revogação do ato administrativo de remoção, determinando que o servidor seja removido para a unidade mineira.

Errado

QUESTÃO FCC

O Poder Judiciário só tem competência para revogar os atos administrativos por ele mesmo produzidos.

Correto

5. CONTROLE JUDICIAL

O controle judicial, como o próprio nome já diz, refere-se ao controle realizado pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos editados, tipicamente pelo Poder Executivo e, atipicamente, pelo Poder Legislativo e pelo próprio Poder Judiciário.

Conforme estudado, o Controle Judicial atinge apenas a legalidade dos atos administrativos e nunca o mérito administrativo, inclusive aspectos da legalidade ligado aos limites de discricionariedade administrativa, independentemente de qual poder o tenha editado. Em outras palavras, o Poder Judiciário pode anular atos administrativos, mas não pode revogá-los, exceto se estiver exercendo controle interno (função atípica) dos seus PRÓPRIOS atos administrativos (quando o Poder Judiciário desempenha atipicamente a função administrativa e determinar a revogação do ato administrativo editado por ele) (QUESTÕES 3809, 3810, 3811, 3812, 3813, 3814, 3815, 3816. 3817, 3818, 3819, 3820, 3821, 3822, 4822, 4823, 4824).

Desse modo, não cabe ao judiciário, via de regra, realizar qualquer valoração quanto ao mérito administrativo de edição, ou não, daquele determinado ato administrativo pelo Poder Executivo.

FICA A DICA

Via de regra, a declaração de nulidade do ato administrativo tem a aptidão de suprimir o ato do ordenamento jurídico desde o seu nascedouro. Em outras palavras, a anulação gera efeitos “ex tunc” (QUESTÕES 3823, 3824, 3825). Contudo, em algumas hipóteses, conforme estudado no capítulo de atos administrativos, poderá haver modulação de efeitos em respeito ao princípio da segurança jurídica e então teremos anulação gerando efeitos ex nunc.

O controle judicial depende da provocação do juízo competente por meio de uma das ações judiciais específicas. As principais são: I – Mandado de Segurança; II – Ação Popular – Ação Civil Pública.IV- Habeas Corpus; V – Mandado de Injunção; VI- Habeas Data (QUESTÃO 4825); VII- Ação Civil Pública; VIII- Ação de Improbidade.

5.1. MANDADO DE SEGURANÇA

Nos termos do art. 5º, LXIX da Constituição Federal de 1988:

“LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;”

Desse modo, quando direito líquido e certo de pessoa física ou jurídica for violado ou sofrer ameaça de lesão por um ato ilegal, caberá o ajuizamento do mandado de segurança. Portanto, será protegido o direito subjetivo líquido e certo que esteja sendo violado ou ameaçado de lesão por um ato de autoridade ilegal (QUESTÃO 3826). Tem-se como direito líquido e certo aquele que possa ser comprovado sem necessidade de instrução processual de produção de provas, já na petição inicial.

O mandado de segurança pode ser repressivo ou preventivo, ou seja, poderá ser impetrado após a lesão ou diante da ameaça de lesão ao direito líquido e certo do impetrante (QUESTÕES 3827, 3828). Em suma, pretende-se através do mandado de segurança obter uma decisão judicial que determine a anulação do ato, ou exigência de uma dada atuação no caso de mandado de segurança contra uma omissão administrativa, ou imponha uma abstenção da administração quando se tratar de mandado de segurança preventivo.

Destaca-se que não caberá mandado de segurança de “ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução; decisão judicial no qual caiba recurso com efeito suspensivo e de decisão transitada em julgado” (art. 5 da Lei 12.016/2009).

Além disso, conforme estabelece a Súmula 266 do STF “não cabe mandado de segurança contra lei em tese”, somente leis de efeitos concretos haja vista que estas possuem destinatários diretos e podem violar, diretamente, direitos individuais. Ademais, o mandado de segurança não pode ser impetrado como ação substitutiva da ação de cobrança (Súmula 269 do STF) nem tampouco com escopo de substituir a ação popular (Súmula 101 do STF).

Por fim, o mandado de segurança não pode ser ajuizado para proteger direito amparado por habeas corpus ou habeas data, tendo, portanto, natureza residual.

QUESTÃO DE PROVA

Suponha que uma autoridade administrativa delegue determinada competência a um subordinado e que, no exercício dessa delegação, este pratique ato ilegal que fira direito líquido e certo. Nessa situação, eventual mandado de segurança deve ser impetrado em face da autoridade delegante.

Errado

5.1.1. Mandado de segurança coletivo

A disciplina processual do mandado de segurança coletivo é a mesma do mandado de segurança individual e, assim como mandado de segurança individual, o mandado de segurança coletivo tem como pressuposto a existência de direito líquido e certo violado ou ameaçado de lesão. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser, nos termos do art. 22 da Lei 12.016/2009:

I – coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica;

II – individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.

Nos termos do art. 5º, LXX da Constituição Federal:

“LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:

a) partido político com representação no Congresso Nacional;

b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;”

No que se refere à competência para impetrar o mandado de segurança destaca-se que a exigência de um ano de constituição e funcionamento destina-se APENAS as associações, o partido político deve possuir representação de pelo menos um deputado federal ou senador, em efetivo exercício no mandado. Essas entidades atuam em substituição processual, uma vez que postula, em nome próprio, direito de terceiros. Desse modo, a coisa julgada somente alcança os membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante (art.22).

Conforme transcrito anteriormente, o mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais, ou seja, não induz a extinção da ação individual sem resolução de mérito, que ocorre quando verificado uma outra ação idêntica em curso. Portanto, ainda que tenha sido ajuizado o mandado de segurança coletivo em defesa dos membros de uma associação, qualquer um desses membros pode pleitear o mesmo direito em ação individual. Entretanto, cumpre ressaltar que “os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não requerer a desistência de seu mandado de segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada de mandado impetração da segurança coletiva”.

5.1.2. Diferença entre o mandado de segurança e ação popular

A principal diferença entre essas ações reside no fato de que o mandado de segurança coletivo visa defender direito subjetivo, líquido e certo de titularidade dos substituídos processuais. A ação popular, por sua vez, visa anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

5.2. AÇÃO POPULAR

Nos termos do art. 5º, LXXIII da Constituição Federal de 1988:

“LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;” (QUESTÕES 3829, 3830, 3831, 3832).

Portanto, trata-se de uma ação para fins de anular o ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Considera-se patrimônio público, para efeito de tutela por meio da ação popular, “os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico”. Destaca-se que não se exige a comprovação de prejuízo financeiro aos cofres públicos, a mera ilegalidade é suficiente para configurar a lesão ao patrimônio público.

A Lei 4.717/1965 estabelece que, além de anular o ato, a sentença condenará ao pagamento de perdas e danos aos responsáveis pelo ato e determinará a restituição de valores indevidamente percebidos. Portanto, a sentença terá natureza condenatória (comprovada a culpa dos responsáveis pelo ato lesivo) e desconstitutiva (anulação do ato).

QUESTÃO DE PROVA

É incabível a ação popular em modalidade preventiva, exigindo-se, para seu cabimento, lesão efetivamente já ocorrida.

Errado

Na ação popular, a lesão ou ameaça de lesão pode decorrer de um ato ou de uma conduta omissiva de efeitos concretos (QUESTÃO 3833). Destaca-se que não cabe ação popular para fins de declaração com eficácia geral (erga omnes) da inconstitucionalidade de uma lei.

5.2.1. Sujeitos

O legitimado na ação popular é o cidadão – nato ou naturalizado – eleitor – no gozo de direitos políticos. O legitimado passivo, por sua vez, encontra-se no art. 6º da Lei 4.717/1965:

“Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.”

5.3. AÇÃO CIVIL PÚBLICA

A ação civil pública visa a “proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (interesses públicos que pertencem a grupos indeterminados de pessoas ou a toda a sociedade). Desse modo, qualquer interesse difuso ou coletivo pode ser tutelado pela ação civil pública, independentemente de estar discriminado no art. 1º da Lei 7.347/1985. Contudo, cabe ajuizamento de ação civil pública para tutela de interesses individuais homogêneos e interesses sociais relevantes.

A referida ação poderá ser preventiva ou repressiva e o objeto do pedido poderá ser a condenação em dinheiro ou o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer (art. 3º).

5.3.1. Diferenças entre ação civil pública e ação popular

No que tange às diferenças entre a ação civil pública e ação popular, nesta a legitimidade ativa é outorgada ao cidadão e na ação civil pública, por sua vez, a legitimidade é atribuída ao Ministério Público, à Defensoria Pública, aos entes federados, às entidades da Administração Pública Indireta e as associações.

Na ação popular, o pedido principal é a anulação do ato de lesão ou ameaça de lesão aos bens jurídicos tutelados e na ação civil pública, por sua vez, o pedido refere-se ao cumprimento de obrigação de fazer ou obrigação de não fazer ou condenação em dinheiro. Contudo, cabe asseverar que tem sido aceito pelos tribunais, inclusive pelo STF, o uso da ação civil pública com a finalidade de anulação de atos jurídicos, público ou privados, em conformidade com a legislação.

Além disso, na ação popular, a sentença tem como conteúdo principal a anulação o ato (sentença desconstitutiva) e, subsidiariamente, a sentença será condenatória em perdas e danos, desde que comprovado a culpa dos responsáveis pelo ato lesivo. Na ação civil pública, por sua vez, a sentença é preponderantemente condenatória e não terá, em regra, natureza desconstitutiva.

Habeas corpus (art. 5º, LXVIII, CF: ação cabível sempre que alguém sofrer ou for ameaçado de sofrer coação na sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder.

Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI, da CF/88): ação cabível sempre que a falta de norma regulamentadora inviabiliza o exercício de direitos e liberdades constitucionais.

Habeas data (art. 5º, LXXII, da CF): ação cabível para fins de assegurar o conhecimento, retificação ou contestação de informações da pessoa que impetrou o habeas data, constantes nos registros públicos.

Ação de improbidade: estudada no próximo tópico.

Audioaula nº 99 do curso de audioaulas -> Resumo da matéria -> www.gabrielaxavier.com.br

QUADRO RESUMO

CONTROLE – CLASSIFICAÇÃO

– Prévio/Preventivo
– Posterior/Subsequente/A posteriori
– Concomitante (QUESTÃO 3834)

Quanto ao momento

– Interno
– Externo

Quanto à origem do ato controlado

– Administrativo
– Legislativo/Parlamentar
– Judicial

Quando ao órgão controlador

PRINCIPAIS AÇÕES DE CONTROLE JUDICIAL

Protege direito líquido e certo.

Mandado de segurança

Protege direitos difusos ou coletivos.

Ação civil pública

Proposta por qualquer cidadão visando anular ato lesivo ao patrimônio público.

Ação popular

FLASHCARDS

Como se manifesta o controle interno da Administração Pública?

Conceitue o controle externo.

De quem é a competência para representar à autoridade administrativa para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade?

FLASHCARDS

O controle interno refere-se ao controle exercido dentro do âmbito do mesmo poder que editou aquela medida. Esse controle será desempenhado pelo próprio órgão que editou a medida administrativa, por órgãos que estejam hierarquicamente superiores àquele, por órgãos especializados. Se manifesta, ainda, apesar de inexistir a hierarquia, no controle que é realizado pela administração direta frente aos entes vinculados a ela, pertencentes à administração indireta, denominado supervisão ministerial.

Controle realizado por entidade alheia ao poder que editou o ato administrativo. Ou seja, trata-se do controle exercido por um poder sobre as medidas editadas por outro poder.

Em conformidade com o art. 14 da Lei 8.429/1992 “qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade”. A representação deverá ser assinada e deve constar a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas. Caso atendidos os requisitos de representação, a autoridade administrativa tem o dever de determinar a instauração do processo administrativo disciplinar, para fins de apuração dos fatos.

FRASES PODEROSAS

RESPONDE
A % DAS QUESTÕES
DE PROVA

Controle interno: O controle interno refere-se ao controle exercido dentro do âmbito de um mesmo poder, ou seja, controle que é exercido pelo próprio poder que editou aquela medida. Esse controle será desempenhado pelo próprio órgão que editou a medida administrativa, por órgãos que estejam hierarquicamente superiores àquele, por órgãos especializados.

Se manifesta, ainda, apesar de inexistir a hierarquia, no controle que é realizado pela administração direta aos entes vinculados a ela, pertencentes a administração indireta, chamado de Tutela Extraordinária, ou Ministerial.

O Controle Externo: refere-se ao controle realizado por entidade alheia ao poder que editou o ato administrativo. Ou seja, trata-se do controle exercido por um poder sobre as medidas editadas por outro poder. Esse controle pode ser exercido tanto por outros órgãos Estatais (Tribunal de Contas), como pelos próprios administrados (Mandado de Segurança, Ação Popular). Exemplo: o Poder Judiciário poderá anular o ato administrativo ilegal expedido pelo Poder Executivo.

O controle de legalidade pode ser desempenhado pela própria Administração, quando do exercício da autotutela, e também pode ser exercido pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo, nas hipóteses previstas na Constituição. Nos termos da Súmula nº 347 do STF, “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”.

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”

Conforme estudado, o Controle Judicial atinge o controle apenas quanto à legalidade dos atos administrativos e nunca o mérito administrativo, inclusive aspectos da legalidade ligada aos limites de discricionariedade administrativa, sempre mediante provocação, independentemente de qual poder o tenha editado. Em outras palavras, o Poder Judiciário pode anular atos administrativos, mas não pode revogá-los, exceto se estiver exercendo controle interno dos próprios atos administrativos editados pelo judiciário (função atípica).

TOTAL

40%

Como estudar?

Leitura tranquila, não é? É sim! Contudo, vocês PRECISAM (de toda forma) ler 2 vezes as leis que foram citadas nesse arquivo.

Além disso, devo ressaltar que a MAIOR PARTE do tempo de estudo deve ser gasto na RESOLUÇÃO DE QUESTÕES. É por isso que esse livro é tão eficiente, você entende? Esse é um livro enxuto, e após poucas horas de leitura você será capaz de aprender a matéria. “Quer dizer que assim eu vou alcançar a aprovação?” NÃO. Você só vai alcançar a aprovação se resolver MUITAS QUESTÕES DE PROVA.

Essa é a etapa mais importante do seu estudo, portanto, acesse a área do aluno, resolva as 5000 questões de prova. Essas questões foram selecionadas (uma a uma) por mim e abrangem o que é importante para a sua prova.

Atenção!