FICA A DICA
O Direito refere-se à mais eficaz técnica de organização social segundo as palavras de Sacha Calmon Navarro Coelho.
CAPÍTULO II – FONTES DO DIREITO TRIBUTÁRIO E A LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA
PONTOS MAIS COBRADOS – Os gráficos abaixo demonstram, entre os tópicos da matéria desse capítulo, quais são os pontos mais cobrados nas provas de Concurso Público.
O termo Fonte significa nascedouro, origem, aquilo que servirá como parâmetro inicial para o desdobramento de uma matéria. O vocábulo fonte encontra sua origem no latim (fons, fontis). Utilizamo-nos da palavra fonte no sentido de origem, procedência, conforme bem ilustra Fernanda Guimarães Hernandez.
Sob o prisma da fonte, o Direito pode ser encarado de dois modos: como produto cultural (como dado) e como resultado de uma construção implementada no âmbito da cultura humana. De um lado, coloca-se o direito positivado (fonte formal) e, de outro, situam-se os fatos sociais dentre os quais serão escolhidos pelo legislador para composição de uma determinada regra (fonte material).
Assim, as fontes formais são definidas como aquelas constituídas pelos atos normativos, motivo pelo qual se situam no plano do dever-ser. As fontes materiais abrangem os fatos da realidade social, adotados por agentes competentes para a elaboração de proposições prescritivas. Para Norberto Bobbio, fontes do direito são atos e fatos dos quais decorrem a produção de normas jurídicas. Para ele, as normas de um ordenamento jurídico não advém apenas de uma fonte.
Resumidamente, são consideradas fontes formais todos os atos por meio dos quais veiculam-se normas jurídicas (formal vem de FORMALIDADE da lei. Sendo a “lei” – enquanto ato complexo, envolvendo todo um procedimento especial; decretos; resoluções). São também chamados de atos normativos (QUESTÕES 71032, 72519, 71734). As fontes materiais, por sua vez, seriam os fatos da realidade social, os conflitos sociais que reclamariam uma solução jurídica. Exemplificando, os litígios envolvendo consumidores e fornecedores quanto à responsabilidade por danos causados pelos produtos postos no mercado (fonte material), acarretaram regulação, mediante lei (fonte formal), da amplitude subjetiva do dever de reparar dos fornecedores (art. 12 do CDC).
Conforme ilustra Carraza, o ordenamento jurídico é formado por um conjunto de normas dispostas hierarquicamente, não estando situadas no mesmo patamar, mas, sim, escalonadamente, de tal sorte que as superiores dão validade às inferiores, que, assim, não as pode contrariar.
A principal fonte do Direito Tributário é a norma jurídica. Quando falamos em norma jurídica, orientamos você no sentido de entender que a expressão “norma” não se limita à existência de leis, mas de todo e qualquer ato normativo que venha regular o direito tributário, desde a Lei Maior do nosso país até uma possível Instrução Normativa editada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, ou seja, deve-se ter em mente as diferentes normas (Constituição, Leis, Regulamentos, Instruções Normativas, Decretos) que compõem o nosso ordenamento jurídico. <
Quando a Constituição Federal, no art. 59, determina o processo legislativo, vemos que tal processo compreende a elaboração de Emendas Constitucionais, Leis Complementares, Leis Ordinárias, Leis Delegadas, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos e Resoluções. Estas podem ser usadas, em grande parte, como fontes em matéria tributária.
IMPORTANTE: Todas as fontes do Direito, sejam formais ou materiais, são relevantes para o Direito Tributário.
No entanto, as normas fazem com que o direito tributário tenha, mesmo que de forma aparente, maior segurança jurídica na relação entre o Estado e o particular, uma vez que, no Estado Democrático de Direito, o Estado que cria as normas sujeita-se a essas próprias normas.
Assim, podemos considerar como possíveis fontes do Direito Tributário as seguintes normas:
1. Constituição Federal
A Constituição Federal de 1988 classifica-se em: Formal (manifestação escrita e solene), Escrita, Dogmática (orienta e organiza o Estado e seu desempenho), Eclética (conjunto de ideologias), Promulgada (advém da vontade do povo, sendo criada pela Assembleia Nacional Constituinte), Democrática, Rígida (processo de alteração é mais rigoroso), Analítica e Dirigente (estabelece um propósito de Estado). Também chamada de Constituição Cidadã, dentre as mais variadas classificações adotadas, é considerada como analítica, pois não versa apenas sobre a organização do Estado, separação dos Poderes ou Administração Pública, mas cuida de outras matérias, desde direitos e garantias individuais até cultura, lazer etc., mesmo que tais temas dependam, para sua aplicabilidade total e regular produção de efeitos, da edição de leis (QUESTÕES 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145).
Conforme bem ilustra Pedro Lenza, a ideia de que todo o Estado deva possuir uma Constituição e de que esta deve conter limitações ao poder autoritário estatal e regras de prevalência dos direitos fundamentais, desenvolve-se no sentido de consagração de um Estado Democrático de Direito.
Temos vários subsistemas constitucionais que fazem parte da nossa Constituição Federal – constituição social, financeira, econômica e, porque não dizer, tributária.
Em matéria tributária, a Constituição Federal é a fonte de maior importância, pois orientará a interpretação e a aplicação de todas as demais normas jurídicas existentes na seara fiscal. Tal diploma possui um capítulo próprio denominado de “Sistema Tributário Nacional”, previsto no art. 145 até o art. 162 do Texto Maior. Como trata-se de um “sistema”, a simples análise de tais artigos não é suficiente para nos aprofundarmos no conhecimento dessa matéria, mas servirá como um ponto de partida para o nosso estudo. Assim, é importante estudar todo o texto constitucional para entendermos a profundidade e os reflexos das normas constitucionais em matéria tributária.
QUESTÃO CESPE
A Constituição Federal de 1988 é considerada rígida em decorrência da dificuldade que a mesma tem de ser reformada, levando-se em consideração os próprios fundamentos do Estado de Direito.
CERTO
FICA A DICA
Entende-se por Constituição Tributária o complexo normativo a partir do qual fornece os contornos da base funcional do Direito Tributário. Pode ser formal, quando as normas constitucionais dependem, de forma indireta ou reflexa, da funcionalidade do sistema tributário para a consecução de seus objetivos, ou material, quando advém de normas constitucionais que tratam, de maneira direta, sobre a organização e funcionamento do sistema tributário nacional.
QUESTÃO FUNDEP
A Constituição Brasileira de 1988, por tratar de muitos e variados assuntos que foram considerados relevantes, e não apenas dos princípios e direitos fundamentais e das normas de organização do Estado, recebe a classificação de:
a) flexível. b) analítica.
c) material d) outorgada
R: B
IMPORTANTE: Importante ressaltar que não temos um sistema tributário unificado. A Constituição Federal engloba vários subsistemas, apresentando-se como uma espécie de ecossistema na comunidade internacional. Assim, temos uma supremacia interna pela ordem constitucional e uma integração no sistema internacional.
O papel da Constituição Federal em matéria tributária poderia ser resumido da seguinte forma:
a) Estabelecer as espécies tributárias
Devemos compreender que NÃO é papel da Constituição Federal em matéria tributária criar tributos. Esse papel passa a ser dos entes federativos que possuem competência legislativa plena, ou seja, da União, Estados, DF e Municípios. Mas o texto Constitucional traz em seu bojo as espécies tributárias que podem ser instituídas. Essa distribuição de competência entre os entes federativos, ressalvado o imposto extraordinário de guerra, fundamenta-se na definição de situações materiais que servirão de suporte para a incidência do tributo (QUESTÃO 70794).
Esse rol de tributos previstos na Constituição Federal estão classificados, de acordo com o atual entendimento do STF, em cinco categorias (trata-se da classificação pentapartida). Embora, parte da doutrina coadune apenas pela classificação quadripartite (QUESTÃO 71312):
I – Impostos
Ordinários: são os impostos federais (art. 153 da CF/1988), estaduais (art. 155 da CF/1988) e municipais (art. 156 da CF/1988);
Extraordinários: são os impostos residuais (art. 154, I, da CF/1988) e o imposto extraordinário de guerra (art. 154, II, da CF/1988).
II – Taxas
Taxa de polícia
Taxa de serviço
III – Contribuição de Melhoria
IV – Empréstimos Compulsórios
Emergenciais: aqueles que incidem sobre calamidade pública, guerra externa ou sua iminência; (QUESTÃO 72560)
Investimento: decorre de investimento público de caráter urgente e relevante interesse nacional
V – Contribuições Especiais
Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE);
Contribuições de Interesse das Categorias Profissionais e Econômicas (Corporativas)
Contribuição dos Conselhos Profissionais
Contribuição do Sistema “S”
Contribuições de Seguridade Social (Contribuições Sociais)
Contribuição Social Geral
Contribuição Social Específica
Contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública (COSIP)
Outras contribuições previstas na CF/1988
Contribuição sindical (QUESTÃO 73053)
Contribuição confederativa
Contribuição para o FGTS (QUESTÕES 71428, 71542, 71625, 71893)
Tal classificação acima citada, adotada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), denomina-se PENTAPARTIDA (adotada nos Concursos Públicos de todo país). Esta se contrapõe àquela trazida no Código Tributário Nacional, em seu art. 5.º, uma vez que neste as espécies tributárias são classificadas em três: impostos, taxas e contribuições de melhoria (classificação tripartida).
Cabe ressaltar que nenhuma Constituição Federal é tão minuciosa em matéria de tributação quanto a nossa. Tivemos sistemas tributários que fortemente influenciaram o nosso sistema tributário nacional, como o sistema italiano, o sistema alemão e o sistema espanhol, mas em todos eles, o trato do sistema tributário nacional é sucinto. Como exemplo, a Constituição Italiana (1947) estabelece apenas o princípio da capacidade contributiva e determina que o sistema tributário será informado por critérios de progressividade.
ATENÇÃO
ATENÇÃO: A Constituição Federal não se preza a instituir os tributos, sendo este o papel da lei infraconstitucional.
TRADUÇÃO JURÍDICA
“Como assim prof.?”
Ex: Digamos que você tenha um terreno no centro da cidade, que está totalmente improdutivo. Você nunca construiu nada ali e, na verdade, naquele pedaço de terra cada dia crescem mais e mais árvores. Algo como uma pequena selva, no meio dos prédios. A prefeitura (responsável pela gestão urbana do município) vendo aquela situação, e tratando-se de um terreno em uma área nobre da cidade não tinha qualquer utilidade decidiu notificar o proprietário, para que o mesmo tomasse as devidas providências no sentido de conferir ao imóvel alguma utilidade em cumprimento à função social. Portanto, o direito de propriedade privada (Direito Privado) não será exercido de forma absoluta pelo particular tendo em vista os institutos de intervenção do Estado na propriedade (Direito Público).
CAPITULO I – O DIREITO TRIBUTÁRIO
PONTOS MAIS COBRADOS – Os gráficos abaixo demonstram, entre os tópicos da matéria desse capítulo, quais são os pontos mais cobrados nas provas de Concurso Público
Entendemos o Direito Tributário como um ramo do Direito Público voltado à normatização da instituição, arrecadação e fiscalização de tributos. Nesse sentido, conforme cita a ilustre Professora e Ministra do STJ Regina Helena Costa, entre as múltiplas incumbências do Estado está a tributação, que consiste na atividade estatal que abrange a instituição, a arrecadação e a fiscalização de tributos. Determinando que certa proporção dos recursos da sociedade vai estar sob o controle do governo para ser gasta para fins de alcançar o interesse público (QUESTÃO 72855).
Desse modo, a tributação, no Estado Democrático de Direito, constitui instrumento da sociedade, sendo que é por meio das receitas tributárias que são viabilizadas a manutenção da estrutura política e administrativa do Estado, bem como as ações de governo. Nesse sentido, o dever de pagar tributos pode ser encarado como um dever fundamental, não podendo ser visto apenas como mero sacrifício, mas como uma contribuição necessária para que o Estado possa cumprir suas tarefas no interesse do cidadão (QUESTÃO 72084).
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questões 72.855, 72.084" connect="147"][question id=23952] [question id=23954][/accordion] [/agroup]
ATENÇÃO
O cumprimento desse dever FUNDAMENTAL está diretamente vinculado na possibilidade concreta de realização dos direitos fundamentais, sendo encarado como uma responsabilidade social (QUESTÃO 73282).
Como assim prof.? Ora bolas (falei como a minha mãe agora) pense com os meus botões (“está piorando prof., por favor pare de falar assim”)
Ta bom, vamos lá: para custear tantos serviços sociais que o Estado deve prestar é preciso ter muito $ que, é claro, é oriunda da receita que decorre dos tributos que são cobrados.
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questão 73.282" connect="147"] [question id=23956][/accordion] [/agroup]
1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Entende-se por atividade financeira do Estado a busca, pela própria Administração Pública, da satisfação das necessidades públicas. A finalidade precípua é a de atingir o bem comum, satisfazendo todas as necessidades coletivas. Portanto, o $ público (contribuição de todos) oriundo dos impostos será utilizado para alcançar esse interesse.
Inúmeros fatores fazem com que, com o passar dos anos, houvesse um aumento significativo das despesas públicas. Sabemos que no passado o Estado absolutista tinha poderes ilimitados, o monarca era considerado um semi Deus, contudo, ao longo dos anos, a classe burguesa passou a exigir do Estado a garantia de direitos individuais inerentes à liberdade e a propriedade, o que ensejou a imposição de limites à atuação do Estado (surge o Estado de Direito -> a atuação do ente estatal passou a ser limitada pela lei). Dando continuidade a esse processo evolutivo, em razão das crises da bolsa de Nova York e revoluções trabalhistas, orientadas por uma classe que passou a não só exigir as denominadas “liberdades individuais” como também uma atuação positiva do Estado que de fato promovesse o bem comum e os denominados direitos sociais, houve um aumento considerável das atribuições e das despesas estatais até os dias atuais.
Cabe destacar que no passado uma das formas do Estado obter meios para a satisfação de suas necessidades ocorria mediante a requisição de bens e serviços de seus súditos (monarca absolutista) e, com o passar dos anos e com a modernização do próprio Estado, substituímos tais formas pela arrecadação de valores pagos pelos cidadãos $.
Conforme bem ilustra Kiyoshi Harada, atualmente a atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades públicas básicas: prestação de serviços públicos, exercício regular do poder de polícia e a intervenção no domínio econômico. São essas as três funções mais importantes a serem exercidas pela Administração Pública na atualidade.
TRADUÇÃO JURÍDICA
“Como assim prof.?”
João, agente de fiscalização do Município de Salvador, na área de meio ambiente e serviços públicos, no exercício da função fiscalizava o exercício de atividades e veiculação de publicidade por meio de engenhos publicitários, para garantir o cumprimento das leis, regulamentos e normas pertinentes.
Ao verificar uma irregularidade cometida pelo particular fiscalizado por transgressão à legislação específica, João providenciou as pertinentes lavraturas da notificação, auto de infração e intimação.
Nessa situação, a conduta praticada por João está calcada no exercício do poder de polícia, que autoriza a Administração Pública a restringir o exercício de liberdades individuais e o uso, gozo e disposição da liberdade e da propriedade em favor do interesse público.
QUESTÃO FGV
A finalidade do Estado é a realização do bem comum. A noção de comum é difícil e complexa. Podemos conceituá-lo como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas, ao mesmo tempo em que estimula a compreensão e a prática de valores espirituais. Para o atingimento dessa finalidade, o Estado desenvolve inúmeras atividades, cada qual objetivando tutelar determinada necessidade pública. A atividade financeira do Estado está diretamente ligada a forma de Governo e o Estado brasileiro, segundo a atual ordem constitucional, desenvolve sua atividade financeira vinculada à satisfação de três necessidades básicas: prestação de serviços públicos, exercício regular do poder de polícia e intervenção no domínio econômico.
A) CERTO
B) ERRADO
R: CERTO
1.1. Serviços públicos
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, serviço público é “toda atividade de oferecimento de utilidade pública e comodidade material destinada a satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob regime de direito público, sendo portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.” (QUESTÕES 3485, 3486, 3487, 3488, 3489, 3490, 3491, 3492, 3493, 3494, 3495, 3496, 3497).
FICA A DICA
Os serviços públicos sempre serão de TITULARIDADE do Poder Público, mas este detém o poder de delegar a EXECUÇÃO de tais atividades para pessoas jurídicas de direito privado
A divisão constitucional para a prestação de serviços públicos estabelece as competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Considerando as mencionadas atribuições, afirmamos que no Brasil cada ente federado possui competência para instituir os impostos conforme essa distribuição constitucional, não havendo possibilidade de sobreposição de competências em relação aos impostos e grande parte das contribuições (QUESTÃO 70721).
Nessa medida, na esfera federal compete à União, nos termos do art. 21, X a XII, XXII e XXIII, da Constituição Federal a prestação dos seguintes serviços: serviço postal e correio aéreo nacional; exploração direta ou mediante autorização, concessão e permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei; exploração direta ou mediante autorização, concessão e permissão, os serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens; exploração direta ou mediante autorização, concessão e permissão, os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; exploração direta ou mediante autorização, concessão e permissão, a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária; exploração direta ou mediante autorização, concessão e permissão, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; exploração direta ou mediante autorização, concessão e permissão, os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; exploração direta ou mediante autorização, concessão e permissão os portos marítimos, fluviais e lacustres; execução dos serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; e exploração dos serviços e instalações nucleares de qualquer natureza.
Na esfera estadual, compete aos Estados, residualmente, nos termos do art. 25, § 2.º, da CF/1988, a exploração direta ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizado, na forma da lei. Na esfera distrital, o art. 32, § 1.º, da CF/1988 estabelece que ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios, podendo prestar a totalidade de serviços públicos estaduais e municipais (QUESTÃO 70809). E, por fim, na esfera municipal, compete aos Municípios a organização e prestação, diretamente ou sob regime de concessão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; prestação, com cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população.
Cumpre ressaltar que existem serviços cuja titularidade é comum a todos os entes federados, como saúde, educação, previdência social e a assistência social, podendo inclusive ser prestados por particulares em colaboração com o Poder Público..
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questões 70.721, 70.809" connect="147"] [question id=23958] [question id=23960][/accordion] [/agroup]
1.2. Poder de Polícia
Trata-se do poder que a Administração possui de restringir o exercício de liberdades individuais, o uso, gozo e a disposição da propriedade privada, sempre na busca do interesse público.
O Código Tributário Nacional apresenta a seguinte conceituação do Poder de Polícia:
“Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
“Art. 78. Considera-se Poder de Polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.” (QUESTÕES 852, 853, 854, 855, 856, 857, 858, 859, 860, 861, 862, 863, 864, 865, 866, 867, 868, 869, 870, 871, 872, 873, 874, 875, 876, 877, 878, 879, 880, 881, 882, 883, 884, 885, 886, 887, 888, 889, 890, 891, 892, 893, 894, 895, 896, 897, 898, 899, 900, 901, 902, 903, 904, 905, 906, 907, 908, 909, 910, 911, 912, 913, 914, 915, 916, 917, 918, 919, 920, 921, 922, 923, 924, 925, 4597, 4598, 4599, 4600, 4601, 4602, 4603, 4604, 4605, 4606, 4607, 4608, 4609, 4610, 4611).
Desse modo, para Hely Lopes Meirelles, o poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividade e direitos, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. Sobre esta função, cumpre destacar a diferenciação entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária, uma vez que esta incide sobre pessoas que praticam ilícitos criminais e a Polícia Administrativa, por sua vez, refere-se à restrição de direitos individuais, uso e gozo da propriedade privada para fins de alcançar o interesse público.
TRADUÇÃO JURÍDICA
“Como assim prof.?”
Pessoal, pensem comigo….você pode nessa sexta-feira, dia ensolarado, maravilhoso, de bem com a vida….ir em uma loja e livremente comprar uma arma e manter a arma no seu bolso eternamente? NÃO NÉ! Primeiro porque se de fato você estivesse de bem com a vida meeeesmo, você não iria querer comprar uma arma #DeusMeLivre. Segundo porque quem disse que você não é um psicopata se recuperando de um transtorno pós traumático por não ter sido aprovado até hoje e esta pronto para cometer um assassinato? Você (participação especial): “Nossa prof você foi muito cruel agora”! Uaaaaai, quem disse que eu estou falando de você? Isso é um exemplo hipotético, mas se a carapuça serviu…rsrsrsrs
Bom, voltando ao que interessa, sabe porque você não pode comprar uma arma assim, livremente? Justamente porque o porte de arma pode representar um risco para a sociedade e, sendo essa uma atividade de risco, o poder público deve controlar, restringindo o direito do cidadão de portar uma arma. Desse modo, para portar uma arma, o cidadão deve cumprir uma série de requisitos legais e solicitar ao Estado a concessão de uma autorização. Destaca-se que a concessão da referida autorização vai ensejar a cobrança de uma taxa (espécie tributária). Entendido rapaiz? (“essa prof é uma jumentinha, escreveu rapaiz….voooou postar no instagram criticando”). Ohhhhh rapaz eu estou brincando para você prestar atenção! PRESTA ATENÇÃO!
1.3. Intervenção no domínio econômico
No que se refere à intervenção no domínio econômico, para que haja a necessária compreensão da atuação do Estado nessa área como uma das atividades fundamentais básicas da Administração Pública e consequentemente da atividade financeira do Estado, cumpre observamos uma síntese evolutiva.
A escola liberal, iniciada no século XVIII tendo como seu principal precursor Adam Smith, perdurou durante grande período histórico, afirmando-se que a principal função do Estado na economia era de permitir que esta não sofresse qualquer interferência pelo próprio Estado, pois, por si só, haveria uma autorregulação econômica. Para Adam Smith, a principal finalidade do Estado era a manutenção da segurança nacional, provimento da justiça e realização de obras públicas. Assim, a ideia principal era manutenção de uma economia de livre mercado por completo.
Contudo, a quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque, em 1929, trouxe a “grande depressão” e fez com que países estritamente capitalistas permitissem que o Estado passasse a intervir nas relações econômicas, sendo considerado como protagonista da movimentação econômica. Tal intervencionismo estatal encontra em Keynes os principais ideais para retirar o mundo capitalista da depressão que o assolava. Assim, o Estado passa a ser o grande realizador de políticas econômicas e sociais, estabelecendo-se o Welfare State, ou Estado do Bem-Estar Social.
Dando continuidade a esse processo evolutivo, com o advento da Constituição Federal de 1988, o Estado tem como seu principal fundamento o princípio da dignidade da pessoa humana, sendo necessário o auxílio direto da economia para o alcance de tal princípio. Nossa Constituição Federal estabelece, em seu art. 170, os princípios informadores da ordem econômica, fundada na valorização do trabalho e da livre-iniciativa, tendo justamente a finalidade de assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social.
Destaca-se que a possibilidade de intervenção do Estado no domínio econômico não exonera o Poder Público do dever jurídico de respeitar os postulados que emergem do ordenamento constitucional brasileiro. Nesse sentido, para conciliação dos fundamentos da livre-iniciativa e do princípio da livre-concorrência com a defesa do consumidor e a redução das desigualdades sociais, em conformidade com os ditames da justiça social, pode o Estado, por via legislativa, regular a política de preços de bens e serviços.
FICA A DICA
No julgamento da ADIn 3.512, o Ministro Eros Grau reitera que a ordem econômica na Constituição Federal de 1988 define um sistema no qual joga um papel primordial a livre-iniciativa. Tal circunstância, segundo o jurista, não legitima a assertiva de que o Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. Mais do que um simples instrumento de Governo, a nossa Constituição Federal enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade.
Note-se, ainda, que o poder interventor da economia não se concentra apenas nas mãos da União, mas também é repassado aos Estados e aos Municípios. Pela leitura do art. 174 da CF/1988 temos tal interpretação, já que destina ao Estado a função de fiscalização, regulação, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativos para o setor privado.
FICA A DICA
Cumpre ressaltar que o principal órgão repressor ao abuso do poder econômico é o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, autarquia federal com força judicante, vinculada ao Ministério da Justiça, com sede e foro no Distrito Federal, nos termos do art. 4.º da Lei 12.529/2011. Toda a prevenção e repressão às infrações da ordem econômica, orientada pelos ditames constitucionais da liberdade de iniciativa, livre-concorrência, função social da propriedade, defesa dos consumidores e repressão ao abuso do poder econômico é realizado pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC. Integram o sistema, além do CADE, a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda.
Desse modo, vislumbramos as três funções precípuas da Administração Pública que integram a atividade financeira do Estado: prestação de serviços públicos, exercício do poder de polícia e intervenção do Estado no domínio econômico.
ATENÇÃO
Cabe ressaltar que no que tange à exploração de atividade econômica, cabe ressaltar que esta é atividade típica do particular, que almeja auferir lucro. Contudo, em determinadas situações nas quais a atividade econômica esteja ligada a relevante interesse coletivo ou imperativo da segurança nacional, o Estado poderá explorá-la através das empresas estatais. Tais entidades se sujeitam ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às suas obrigações trabalhistas e tributárias, não podendo gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado (art. 173, § 2.º, da CF/1988). (QUESTÕES 677, 678, 679, 680, 681, 682, 683, 684, 685, 686, 4586, 4587, 60123).
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questões 677, 678, 679, 680, 681, 682, 683, 684, 685, 686" connect="147"] [question id=22514] [question id=22516] [question id=22518] [question id=22520] [question id=22522] [question id=22524][question id=22526] [question id=22528] [question id=22530] [question id=22532][/accordion] [/agroup]
QUESTÃO CESPE
As empresas estatais exploradoras de atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas.
R: CERTO
3. ELEMENTOS FUNDAMENTAIS DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
De maneira didática, podemos determinar que a atividade financeira do Estado se dá pela análise de quatro elementos fundamentais: despesa, receita, orçamento e crédito público. A CF/1988 estabelece, entre os arts. 163 a 169, a tratativa sobre finanças públicas. Conforme preceitua o art. 163:
“Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização financeira da Administração Pública direta e indireta;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.(…)”.
FICA A DICA
A norma que versa sobre o disposto no art. 163 da CF/1988 é a Lei 4.320/1964, denominada de Lei Geral de Finanças Públicas. Trata-se de uma lei, em sua origem, ordinária. No entanto, foi recepcionada pela CF/1967 e mantida pela CF/1988 materialmente como lei complementar. Assim, podemos determinar que se trata de lei ordinária em sentido formal e de lei complementar em sentido material.
Além da norma geral de finanças públicas, em 4 de maio de 2000 foi publicada a Lei Complementar 101, que estabelece as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Trata-se da denominada Lei de Responsabilidade Fiscal. Atualmente, as duas legislações são utilizadas para determinação do funcionamento e gestão da atividade financeira do Estado.
2.1. Despesas públicas
Nas palavras de Aliomar Baleeiro, a despesa pública corresponde ao conjunto de dispêndios do Estado para o funcionamento dos serviços públicos. Em suma, a despesa pública é o conjunto de gastos públicos num determinado período de tempo, para atendimento das necessidades da coletividade.
Notadamente, os principais gastos públicos devem ser direcionados à realização de obras públicas e à prestação de serviços públicos. Entretanto, a decisão de gastar não se configura como instrumento jurídico, mas sim um instrumento POLÍTICO, que deve estar em conformidade com um plano de ação governamental. Esse conjunto de dispêndios a serem gastos pelo Estado devem observar todas as normas de responsabilidade fiscal daquele que está na condição de gestor da coisa pública.
2.1.1. Classificação das despesas públicas
A doutrina traz várias formas de classificação de despesas públicas. Vamos aqui abordar as principais classificações existentes:
a) Quanto à periodicidade: despesas ordinárias e despesas extraordinárias: são consideradas despesas ordinárias aquelas que se renovam a cada orçamento, sendo utilizada nas rotinas de serviços públicos. As despesas extraordinárias, por sua vez, são aquelas destinadas para atendimento de serviços excepcionais, que não integram a rotina de serviços, não se renovando a cada exercício fiscal.
b) Quanto à produtividade: despesas produtivas, despesas reprodutivas e despesas improdutivas. As despesas produtivas são aquelas que criam utilidades mediante atuação estatal. As despesas reprodutivas são aquelas que representam o aumento da capacidade produtora do país, tais como construção de rodovias, escolas etc. Já as despesas improdutivas correspondem aquelas que não possuem qualquer utilidade pública, gerando desperdícios de verbas públicas.
c) Quanto à esfera de governo: despesas federais, estaduais e municipais: as despesas federais são aquelas que devem ser utilizadas para o cumprimento das atividades materiais da União, no que tange à realização de seus objetivos estabelecidos na CF/1988. Os serviços estabelecidos no art. 21, além de outros, geram esse tipo de despesas. As despesas estaduais são aquelas para manutenção das atividades materiais do Estado. Dentre elas, podemos citar o disposto no art. 25, § 1.º, da CF/1988. E, por fim, as despesas municipais são aquelas utilizadas para mantença das atividades materiais dos Municípios, como, por exemplo, nos serviços públicos dispostos no art. 30 da CF/1988.
A classificação adotada pela Lei 4.320/1964 tem sido denominada de classificação econômica das despesas públicas. Nesse sentido, temos a seguinte classificação:
.Despesas correntes: são aquelas que surgem para o cumprimento de serviços públicos comuns, subdividindo-se em despesas de custeio e transferências correntes. As despesas de custeio, por sua vez, são aquelas utilizadas para a manutenção dos serviços públicos, inclusive para obras de conservação e adaptação de bens imóveis (art. 12, § 1.º, da Lei 4320/1964). As transferências correntes, por sua vez, são aquelas que não são utilizadas diretamente para custeio de bens ou serviços, mas principalmente para cobrir os gastos com benefícios destinados as entidades de direito público e privado.
.Despesas de capital: são as despesas que geram para a Administração Pública, em médio e longo prazo, um retorno dos gastos realizados. São divididas em despesas de investimento, inversões financeiras e transferências de capital.
FICA A DICA
Importante ressaltar que não é o papel fundamental do Direito Tributário o cuidado com as despesas públicas. Esse papel é desempenhado pelo Direito Financeiro.
2.1.2.Execução das despesas públicas
As despesas públicas são a totalidade de gastos executados pela Administração Pública num determinado espaço de tempo. Destaca-se que um dos mandamentos constitucionais orçamentários é a vedação de despesas acima do previsto no orçamento.
Desse modo, o orçamento público é o instrumento utilizado pelo Governo Federal para planejar a utilização do dinheiro arrecadado com os tributos (impostos, taxas, contribuições de melhoria, entre outros). Esse planejamento é essencial para oferecer serviços públicos adequados, além de especificar gastos e investimentos que foram priorizados pelos poderes. O processo de planejamento envolve várias etapas, porém três delas se destacam: a aprovação da Lei do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Contudo, não há como o administrador prever a totalidade de despesas, podendo surgir despesas de forma excepcional, extraordinária e, portanto, sem qualquer previsão orçamentária.
MACETE
Despesas ORdinárias -> despesas que se renovam a cada ORçamento;
Despesas EXtraordinárias -> atendimento de necessidades EXcepcionais;
Despesas produtivas -> criam utilidades;
Despesas reprodutivas -> aumentam a capacidade produtiva (reprodutivo -> que se reproduz);
Despesas improdutivas-> não possuem qualquer utilidade;
Despesas correntes -> serviços comuns, despesas de custeio;
Despesas de capital -> despesas que geram capital, que trazem um retorno!
FICA A DICA
Caso o gestor público permita que despesas sejam pagas sem autorização legal, importará em ato de improbidade administrativa decorrente de danos ao erário. Diz o art. 10, IX, da Lei 8.429/1992:
“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1.º desta lei, e notadamente:
(…) IX – ordenar ou permitir realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento”.
Dentre as fases de execução das despesas públicas podemos elencar os seguintes:
a) empenho: no setor público a despesa para ser realizada, independentemente do objeto ou finalidade, deve ser precedida de um ato administrativo denominado empenho da despesa. O empenho, de acordo com a Lei nº 4.320/64, é a primeira etapa da execução orçamentária da despesa pública. Trata-se do ato realizado por uma autoridade competente que cria para a Administração Pública uma obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição (art. 58 da Lei 4.320/1964). A principal finalidade do empenho é de assegurar uma reserva para pagamento, mas não é suficiente para que o Estado determine tal pagamento. Desse modo, é vedada a realização de despesa sem o prévio empenho. O empenho passa a ser materializado pela nota de empenho, indicando o nome do credor, a representação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo (art. 61 da Lei 4.320/1964). Entretanto, cabe destacar que é possível a dispensa da nota de empenho quando se tratar de gastos comuns e de pequena monta como, por exemplo, o pagamento de uma corrida de táxi por um servidor público no exercício de suas funções.
O empenho da despesa é um ato administrativo. Isto significa que o empenho em si não cria a obrigação de pagamento, ou seja, não gera um passivo em termos patrimoniais. Assim, a obrigação de pagamento só surge após a etapa da liquidação. Ex: esse pote de dinheiro será utilizado para pagar a despesa X (Patinhas, Tio -> empenhando o seu rico dinheirinho).
b) liquidação: consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (art. 63 da Lei 4.320/1964).
A principal finalidade da verificação dos documentos é a análise da origem e do objeto que se deve pagar, da importância exata a ser paga pela autoridade competente e a quem se deve pagar a importância, acarretando a extinção da obrigação. Assim, a liquidação torna líquida a obrigação de pagamento a ser realizada pela Administração Pública.
FICA A DICA
Para o pagamento dos denominados precatórios, que são os débitos estatais oriundos de condenação judicial, observa-se o disposto no art. 100 da CF/1988, modificado pela Emenda Constitucional 62/2009. Desse modo, ocorrendo a condenação judicial das entidades da Fazenda Pública, o pagamento devido será realizado em observância a uma ordem cronológica de apresentação dos precatórios. Os débitos considerados de natureza alimentícia serão pagos preferencialmente sobre os demais, exceto os débitos cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais quando da data da expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei. Para tais titulares, admite-se uma quantia de até o triplo do mínimo fixado para pagamento dos demais débitos alimentícios, inclusive com pagamento fracionado, ingressando numa ordem de pagamento entre si. Ex: Quando um cidadão ou uma empresa ganha um processo judicial contra o Estado e tem direito a indenização, o pagamento do valor devido é feito por meio dos chamados precatórios.
Assim, teremos duas espécies de ordem de pagamento de precatórios: uma entre os titulares de débitos de natureza alimentícia e outros que não se encontram nessa situação.
Determina a Súmula 655 do STF: “A exceção prevista no art. 100, caput, da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenação de outra natureza”.
Nos termos do art. 100, § 1.º da CF/1988, entende-se por débitos de natureza alimentícia os decorrentes de salário, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez. É obrigatória a inclusão de verba necessária ao pagamento dos débitos dos precatórios, oriundos de sentença transitada em julgado e quando apresentados até 1.º de julho, deverão ser pagos até o final do exercício financeiro seguinte, atualizados monetariamente.
A competência para determinação do pagamento de precatórios cabe ao Presidente do Tribunal que profere a decisão. Caso não seja cumprida a decisão, poderá ocorrer a determinação de sequestro de quantias públicas, configurando-se, inclusive, como exceção ao atributo da impenhorabilidade de bens públicos.
c) ordem de pagamento: é o despacho exarado pela autoridade competente, determinando que a despesa seja paga, somente podendo ser determinada em documentos processados pelos serviços de contabilidade da repartição competente da Administração Pública (art. 64 da Lei 4.320/1964).
d) Pagamento: decorre da transferência do numerário respectivo ao credor, após sua regular liquidação, extinguindo a obrigação (art. 62 da Lei 4.320/1964).
FICA A DICA
O Conselho Nacional de Justiça (CNJ), por meio da Resolução 115, editada em 29 de junho de 2010, regulamentou o pagamento de precatórios de acordo com as mudanças estabelecidas pela Emenda Constitucional 62/2009, instituindo o Cadastro de Entidades Devedores Inadimplentes (CEDIN) que pode implicar a proibição do ente da federação inadimplente receber transferências voluntárias da União.
Conceito importante: As denominadas transferências voluntárias são os recursos entregues a outro ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde (SUS). É o que determina o art. 25 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
ATENÇÃO
Dentre os atributos dos bens públicos, encontra-se a impenhorabilidade (bens que não podem ser objeto de penhora), sendo vedada a constrição judicial. No entanto, quando do não pagamento de precatórios, o Presidente do Tribunal poderá ordenar o sequestro de valores públicos, considerando-se verdadeira exceção a tal atributo.
ATENÇÃO
Segundo a doutrina majoritária, o mero ingresso temporário de valores aos cofres públicos não é considerado receita pública, mas mera movimentação de caixa. Imputa-se receita pública o ingresso definitivo de valores aos cofres públicos.
2.2. Receitas Públicas
A receita pública pode ser conceituada como todo o valor arrecadado pela Administração Pública para fazer frente aos gastos públicos (despesas públicas). Nesse sentido, existem várias maneiras do Estado arrecadar dinheiro para fazer frente a tais gastos.
Devemos, entretanto, estabelecer uma diferença entre as receitas públicas e o mero ingresso aos cofres públicos. A doutrina entende que as receitas públicas passam a ser o ingresso de valores definitivos aos cofres públicos e não uma simples movimentação de caixa. Nesse sentido, uma fiança, por exemplo, não seria considerada receita pública, mas mero ingresso de valores.
2.2.1. Classificação das receitas públicas
A doutrina estabelece diversas classificações para as receitas públicas. Uma classificação, contudo, mostra-se relevante em matéria tributária. São as denominadas receitas originárias e as receitas derivadas. Nessa medida, quando o Estado obtém recursos financeiros mediante a exploração de seu próprio patrimônio (p. ex. decorrente do aluguel de bens imóveis, da colocação de títulos no mercado para aquisição etc.), e não se utiliza de imposição do seu poder de império, (uma vez que ninguém está obrigado a realizar um contrato de locação com o Estado, mas o faz pela sua própria autonomia de vontade) essa obtenção de recursos pelo Estado, objetivando angariar recursos públicos sem a necessidade de coerção/imposição dá-se o nome de Receita Originária.
As receitas originárias podem ser patrimoniais ou industriais (comerciais): patrimoniais são as receitas decorrentes da efetiva exploração do patrimônio mobiliário ou imobiliário da Administração Pública; industriais (comerciais) são as receitas obtidas pela exploração da atividade empresarial da Administração Pública, que o faz mediante as empresas públicas e sociedades de economia mista.
QUESTÃO CESPE
No regime de repartição de receitas tributárias, os municípios podem ficar com a totalidade da arrecadação do imposto sobre a propriedade territorial rural, caso assumam a fiscalização e a cobrança do imposto.
R: CERTO
No entanto, o Estado pode obter recursos mediante a exploração, como dissemos anteriormente, do patrimônio de terceiros. Para tanto, o Estado utilizará de seu poder de império, impondo ao particular, de maneira coercitiva, mecanismos para que se faça a transferência de recursos e bens para os cofres públicos. Dentre as formas de obtenção de recursos mediante a imposição ao particular de mecanismos coercitivos para essa transferência de parcela da própria riqueza, damos o nome de Receita Derivada (QUESTÃO 73630).
Nesse diapasão, reza o art. 9.º da Lei 4.320/1964:
“Art. 9.º Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por essas entidades”.
Os tributos são encarados como forma de receita derivada, uma vez que o particular não tem escolha em pagar ou não tais valores dele decorrente, mas tem o dever legal de cumprir, sob pena de sanção imposta pelo próprio Estado. Cumpre ressaltar que sob a égide da CF/1946, o STF entendeu que os empréstimos compulsórios não possuíam natureza tributária, uma vez que não se amoldavam ao conceito de tributo trazido pela Lei de Finanças Públicas. Tendo em vista que o tributo é uma receita (portanto aplicando-se uma natureza de definitividade), o fato deste empréstimo ser restituído e temporário lhe retirava essa condição. No entanto, ao observarmos o disposto no art. 3.º do CTN, que define o tributo como sendo toda prestação pecuniária compulsória, retirando-se do conceito a expressão receita derivada, é perfeito o enquadramento dessa exação (empréstimo compulsório) como sendo de natureza tributária.
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questão 73.630" connect="147"] [question id=23962][/accordion] [/agroup]
Atualmente, o Supremo Tribunal Federal (STF) entende que os tributos possuem cinco espécies distintas. É o que se denomina de escola pentapartida (ou quinquipartida), em que os tributos são divididos em impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições es-peciais, conforme julgamento do RE 138.284/CE, rel. Min. Carlos Velloso (QUESTÃO 72686, 73275).
Dessa forma, podemos concluir que as receitas públicas são o conjunto de receitas originárias e derivadas para a consecução das despesas públicas.
QUESTÃO CESPE
A identificação do fato gerador é elemento suficiente para a classificação do tributo nas espécies tributárias existentes no ordenamento jurídico: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios.
R: ERRADO
MACETE
Receita originária -> tem origem no próprio Estado são recursos financeiros mediante a exploração de seu próprio patrimônio público.
Receita derivada -> deriva de terceiros -> obtenção de recursos mediante a exploração, como dissemos anteriormente, do patrimônio de terceiros
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questões 72.686, 73.275" connect="147"] [question id=23964] [question id=23966][/accordion] [/agroup]
3. ORÇAMENTO PÚBLICO
O Orçamento Público é uma peça que contém as despesas e as receitas, de forma estimada, para atingimento do bem comum. Nas palavras de Aliomar Baleeiro trata-se do ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo, por um certo período, realizar as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação da receita.
Destaca-se que esse documento não irá conter todas as despesas e todas as receitas públicas, pois podem decorrer ao longo de um exercício situações imprevisíveis que fazem com que o Estado tenha maiores gastos e, consequentemente, precise de mais dinheiro. Ex: no caso de calamidade pública, investimentos de caráter urgente, que não estavam previstos.
Atualmente, não pode o orçamento público ser uma mera peça contábil e técnica que visa apenas traduzir em números os gastos e valores para fazer frente a eles, mas deve espelhar um plano de ação governamental que seja factível, ou seja, que possa ser realizado, saindo do campo de uma mera ficção jurídica. Desse modo, o orçamento tem um aspecto político, econômico, contábil e jurídico. O aspecto político se traduz pelo fato do orçamento espelhar um plano de ação governamental e dos programas que serão implementados, elaborado com base em decisões políticas. Afinal, a decisão de gastar é de caráter estritamente político.
O aspecto econômico do orçamento é definido como um meio de otimização de recursos financeiros para um melhor atendimento do interesse coletivo. Ou seja, por meio do orçamento a Administração Pública poderá estimular ou desestimular a produção, o consumo, os investimentos etc. O aspecto contábil se traduz na existência de documentos que necessitam de técnicas de contabilidade para a sua estrutura. Sendo o orçamento um documento que espelha planos de ação governamental, que visa estimular ou desestimular a economia do país, depende de formalidades contábeis próprias. E, por fim, o aspecto jurídico se traduz pelo fato que o orçamento é considerado lei em sentido formal, observando todos os princípios jurídicos pertinentes para a sua formação e execução.
3.1. Natureza jurídica do orçamento público
De acordo com a doutrina, temos quatro escolas para a determinação da natureza jurídica do orçamento. A primeira escola (1), defendida por Léon Duguit, determina que o orçamento é um mero ato administrativo, não assumindo característica de lei em sentido formal ou material. A segunda escola (2), defendida por Gaston Jèze, determina que o orçamento deve ser visto como ato-condição, uma vez que não basta apenas uma simples previsão legal, mas é necessário que os agentes públicos pratiquem atos jurídicos para realização das despesas públicas. A terceira escola (3) entende ser o orçamento uma lei propriamente dita, vez que se encontra disponibilizado na Constituição Federal como tal, quando da determinação das leis orçamentárias. A quarta escola (4), inclusive defendida pelo STF, determina que o orçamento é lei em sentido formal, contudo, tendo conteúdo de ato administrativo, uma vez que os efeitos gerados não são efeitos próprios de uma lei.
Sabemos que a lei é caracterizada por ser genérica, abstrata e indeterminada. Entretanto, a lei orçamentária passa a ser específica, de efeitos concretos e temporária. Nesse caso, entende o STF que o orçamento é uma lei em sentido formal e ato administrativo em sentido material.
O STF, no julgamento do RE 75.908/PR, entendeu que se trata de uma lei autorizativa, sendo que o administrador só pode gastar os recursos da maneira no orçamento prevista, mas a ocorrência da despesa não se torna obrigatória só pelo fato de se ver incluída na lei orçamentária, vez que as prioridades podem ser alteradas durante o ano. Ex: estava previsto na Lei Orçamentária Anual do Estado de Minas Gerais despesas com a construção de um novo Estádio de futebol, entretanto, em razão de interesse público superveniente, o mencionado projeto foi abandonado.
FICA A DICA
A teoria do orçamento como sendo uma lei em sentido formal é mais uma vez aduzida no julgamento da Ação Rescisória 929/PR, compreendendo-se que a previsão da despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial.
ATENÇÃO: Segundo entendimento do STF, a natureza jurídica do orçamento é de ser uma lei em sentido formal e ato administrativo em sentido material.
FICA A DICA e ATENÇÃO
O orçamento é lei em sentido formal e ato administrativo em sentido material.
Fatos reais….
Esses dias eu estava na praia, e um aluno simpático, educado (Gatissimo , ❤️😋🤩). Enfim, ele foi tirar uma dúvida comigo: -“Prof a minha empreiteira foi contratada pelo Estado da Bahia para reformar um Estádio de Futebol. O valor do contrato era bem alto e essa despesa foi incluída no orçamento público da Lei Orçamentária Anual. Mas agora o Governo do Estado vai e desiste da obra!
Isso não é possível, ele deveria ter cumprido a lei! Não é?”
– “Calma lá, vou te explicar. Mas antes gostaria de ressaltar: ”você tem mesmo uma empreiteira?” (Huuuuum a rico #adoro 🤣-> #DepoisTePassoOMeuTelefone #OQueVocêEstaFazendoEstudandoParaConcursoPúblico?!?!?!?! 🤣🤣)
Enfim, vamos lá: não é porque essa despesa estava incluída na lei orçamentária que o Estado não pode rescindir o contrato com a sua empresa. O interesse público pode ter mudado e talvez não seja mais interessante construir um Estádio de futebol. Além disso, o orçamento tem a forma de Lei (lei formal) mas na pratica é um ato administrativo em sentido material. E nós sabemos que os atos administrativos podem ser revistos, revogados…não é verdade?”
– “Sério?!”
– “Sim, é sério. Sua empresa será indenizada pelos eventuais prejuízos sofridos em decorrência do inicio da execução do contrato rescindido, mas o Estado não está obrigado pela Lei orçamentária a cumprir esse ajuste, a previsão orçamentária não gera direito subjetivo a ser assegurado! Ok? O interesse público mudou, portanto, a administração pode rever a necessidade em manter esse contrato, ok?”
#MeLigaParaAGenteGastarEssaIndenização #AnoteONumeroDaListaDeTransmissão #31988218889 #DicasParaAEternidadeDiariamente #AteQueAMorteNosSepare
3.2. Princípios do orçamento público
Os princípios figuram como alicerces onde se estruturam as normas jurídicas. Nesse sentido, para que o orçamento seja válido, necessita da observância de princípios específicos de forma explícita ou implícita, determinados pela Constituição Federal.
O professor Kiyoshi Harada traduz, com clareza, a existência dos seguintes princípios:
a) Princípio da Exclusividade: as leis orçamentárias só podem trazer conteúdos próprios de orçamento, quando de sua discussão perante o Poder Legislativo. Tal determinação vem expressa no art. 165, § 8.º, da CF/1988. A ideia do legislador constituinte é de se evitar que, juntamente com a discussão da proposta orçamentária, outros temas que não são afetos ao orçamento sejam votados. Destaca-se que apenas existe, excepcionalmente, a possibilidade de se votar, em conjunto com as leis orçamentárias, a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito;
b) Princípio da Programação: o orçamento deve conter uma programação à luz do plano de ação governamental. Toda lei orçamentária deverá trazer em seu bojo uma programação para execução da atividade financeira, descrevendo quais as metas e objetivos a serem tratados num determinado lapso temporal;
c) Princípio do Equilíbrio Orçamentário: cabe ao orçamento equilibrar a economia do país, limitando o endividamento dos governantes e primando pela otimização de recursos e redução de gastos públicos;
d) Princípio da Anualidade: conforme reza o art. 165, § 9.º, I, a lei complementar que versa sobre o orçamento deverá dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos e a elaboração das leis orçamentárias. Uma vez que o exercício financeiro coincide com o ano civil (art. 34 da Lei 4.320/1964), a lei orçamentária deverá observar a periodicidade anual para a sua conclu-são, dentro dos limites constitucionalmente pre-vistos (QUESTÃO 73722, 70000, 72736).
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questões 73.722, 70.000, 72.736 " connect="147"] [question id=23968] [question id=23970] [question id=23972][/accordion] [/agroup]
e) Princípio da Transparência: de acordo com o que determina o art. 165, § 6.º, da CF/1988, o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstra-tivos regionalizados dos efeitos decorrentes dos bene-fícios fiscais concedidos. Tal medida facilita o controle interno e externo de execução orçamentária. O Decreto 5.482/2005 instituiu o Portal de Transparência do Poder Executivo, disponibilizando toda a execução orça-mentária. Hoje, temos mecanismos legais que determinam que os salários dos servidores da Administração Pública sejam publicados, com todas as vantagens e gratificações, como forma de efetivo controle, não apenas do Poder Público, mas da população, sobre os gastos executados em determinada gestão governamental (QUESTÃO 72562);
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questão 72.562" connect="147"] [question id=23974][/accordion] [/agroup]
QUESTÃO CESPE
Em regra, a vigência dos contratos administrativos limita-se aos respectivos créditos orçamentários, em observância ao princípio da anualidade do orçamento, vigorando os contratos até 31 de dezembro do exercício financeiro em que tenham sido formalizados, independentemente da data em que tiverem sido iniciados.
R: CERTO
f) Princípio da Publicidade: a Administração Pública se rege pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 da CF/1988). Além da determinação principiológica geral que deve observar a Administração Pública, o art. 165, § 3.º, da CF/1988 determina que o relatório de execução orçamentária deve ser publicado pelo Poder Executivo até trinta dias após o encerramento de cada bimestre;
g) Princípio da Responsabilidade na Gestão Fiscal: tal princípio decorre do disposto no art. 11 da LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). Segundo o referido princípio, a Administração Pública Direta deve instituir e prever a efetiva arrecadação de todos os tributos outorgados. Tal princípio acaba, de certo modo, se chocando com a determinação do STF de que os tributos devem ser instituídos de maneira facultativa pelos entes federados (QUESTÃO 71142), em contramão à determinação da Lei de Responsabilidade Fiscal;
h) Princípio da não vinculação da receita de impostos: o art. 167, IV, da CF/1 988 veda a vinculação da receita de impostos a qualquer espécie de fundo, órgão ou despesa. Tal princípio reforça a ideia que o imposto é um tributo que serve para o custeio de serviços e obras GERAIS da Administração Pública, tendo sua arrecadação desvinculada de qualquer despesa específica.
Daí surge o entendimento de que o imposto passa a ser um tributo não vinculado. No entanto, a CF/1988 permite a vinculação da receita de impostos nos casos de repartição de receitas, destinação de recursos para a saúde e educação, realização da administração tributária, oferecimento de garantias por antecipação de receita e nos fundos, previstos na CF/1988 e criados por lei específica (QUESTÃO 71008, 71342, 71733, 72679, 70606, 70602, 70353, 70452).
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questões 71.142, 71.008, 71.342, 71.733, 72.679, 70.606, 70.602, 70.353, 70.452" connect="147"] [question id=23976] [question id=23992] [question id=23994] [question id=23996] [question id=23998] [question id=23982] [question id=23984] [question id=23987] [question id=23989][/accordion] [/agroup]
QUESTÃO CESPE
A aplicação do princípio da não vinculação de receita a despesa específica é limitada aos impostos.
R: CERTO
3.3. Leis orçamentárias
Como vimos há pouco, o entendimento do STF para a natureza jurídica do orçamento é de ser uma lei em sentido formal e ato administrativo em sentido material.
Nesse sentido, reza o art. 165 da CF/1988:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.”
O Orçamento é um planejamento que indica quanto e onde gastar o dinheiro público, com base no valor total arrecadado pelos impostos. Existem vários tipos de leis orçamentárias que devem ser estudadas.
A Lei do Plano Plurianual (PPA) é aquela que cuida da previsão orçamentária durante o mandato governamental, ou seja, pelo período de quatro anos. Nos termos do art. 165, § 1.º, da CF/1988, tal lei deverá instituir, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras dela decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada.
FICA A DICA
Quando da expressão “agências financeiras de fomento”, leva-se em consideração as agências financeiras vinculadas a Administração Pública e que estão intimamente ligadas com a implementação de programas de investimento e incentivo junto ao cidadão.
Dentre tais agências de fomento, destacamos: Caixa Econômica Federal: visa a redução do déficit habitacional através de programas de incentivo para desenvolvimento dessa infraestrutura; Banco do Brasil: visa o incentivo ao setor agrícola; Bancos do Nordeste e da Amazônia: visam ao incentivo regionalizado com a finalidade de reduzir as desigualdades sociais e econômicas; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico: destina-se ao financiamento do desenvolvimento das micro, pequenas e médias empresas, visando a redução do desemprego, dentre vários incentivos para a indústria e agricultura do país.
Apesar de a CF/1988 trazer no bojo das leis orçamentárias a expressão “administração pública federal”, tais leis devem existir no âmbito dos Estados e dos Municípios, de acordo com o princípio da simetria constitucional.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é aquela que compreende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual e dispondo sobre as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Trata-se da lei que visa determinar efetivamente as metas que devem ser cumpridas no orçamento anual.
Cumpre ressaltar que a LDO não visa alterar a legislação tributária, não cabendo a ela este papel: apenas orienta quais as alterações que devem ocorrer na legislação tributária para que as metas e prioridades possam ser cumpridas, de maneira mais acertada pela Administração Pública.
Ressalta-se, ainda, que a LDO possui objeto determinado e destinatários certos. Desse modo, não possui a generalidade abstrata, própria das leis, sendo considerada uma lei de efeitos concretos. Por essa razão, o STF entendeu que a LDO NÃO está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado de constitucionalidade (ADIn 2.484-MC, j. 19.12.2001, rel. Min. Carlos Velloso).
A Lei do Orçamento Anual (LOA), por sua vez, compreende três orçamentos distintos: o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos e o orçamento da seguridade social. Visa tratar quais serão as despesas e as receitas dentro do período de um ano.
O denominado orçamento fiscal compreende as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Pública Direta e Indireta, inclusive das fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (art. 165, § 5.º, I, CF/1988). O orçamento de investimento abrange as receitas e despesas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito de voto. Assim, compreende as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica (art. 165, § 5.º, II, da CF/1988) em que o ente federado possua a maioria das ações ordinárias.
Por fim, o orçamento da seguridade social abrange todas as receitas e despesas cuja finalidade seja o atendimento da assistência social, previdência social e saúde, institutos que compõem a seguridade social (art. 194 da CF/1988) (QUESTÃO 71782).
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questão 71.782" connect="147"] [question id=23978][/accordion] [/agroup]
Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo, cabendo ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional os projetos de lei e propostas orçamentárias, de acordo com o disposto no art. 84, XXIII, da CF/1988. Além da União, Estados, DF e Municípios enviarem suas propostas para o Poder Legislativo, em decorrência do princípio da simetria constitucional, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública possuem orçamentos próprios, cujos projetos e propostas serão unificados pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores e encaminhados ao Congresso e demais casas legislativas.
Os projetos de leis orçamentárias no âmbito da União serão apreciados por ambas as casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), na forma de regimento comum, sendo examinados por uma comissão mista permanente de deputados e senadores que, dentro das exigências legais, emitirá o parecer favorável ou não. Os projetos poderão, ainda, sofrer alterações por meio de emendas, que devem ser apresentadas à comissão mista de deputados e senadores, sendo também apreciadas na forma do regimento comum e emanado respectivo parecer.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual (LOA) ou projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso haja compatibilidade com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO). Todo o trâmite do processo legislativo das leis orçamentárias deverá observar o disposto na lei complementar que versa sobre as normas gerais sobre finanças públicas. Entretanto, a norma geral que versa sobre finanças públicas (Lei 4.320/1964) não traz os prazos para encaminhamento dos projetos das leis orçamentárias, cabendo a observância ao art. 35, § 2.º, do ADCT, que reza:
“Art. 35 (…)
2.º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9.º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I – o projeto do plano plurianual, para a vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa”.
Assim, o encaminhamento dos projetos das leis orçamentárias continua a observância dos prazos previstos no ADCT, até que haja o advento da lei complementar que verse sobre o mesmo.
3.3.1. Fiscalização orçamentária
Conforme estudado, o principal objetivo da Administração Pública é atingimento do bem comum. Para tanto, a Constituição Federal estabelece princípios básicos a serem observados pelo administrador público, visando coibir os abusos que podem ser praticados no exercício da sua função pública. Os valores que são arrecadados para composição do orçamento público são considerados como bens públicos, uma vez que serão utilizados para o atendimento das finalidades do Estado.
Vige em nosso meio o princípio da indisponibilidade dos bens públicos, determinando que ao administrador, como mero gestor da coisa pública, não poderá agir ao seu mero deleite na aplicação dos recursos, sempre devendo observar o que melhor atenda o interesse público primário. A transparência na gestão pública, conforme já salientamos, deve pautar a atividade exercida pela Administração Pública. Haja vista que, com a transparência, há possibilidade por parte dos demais Poderes da União, bem como do particular, de um maior controle na atuação dos administradores.
Nessa medida, o controle da execução orçamentária nada mais é do que permitir que haja otimização de recursos com a redução dos gastos públicos, fazendo com que haja uma melhor aplicação dos recursos públicos. Conforme saliente Harada, significa verificar a compatibilidade entre o planejado e o que está sendo executado.
O controle externo das contas publicas é realizado pelo Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas. De acordo com o art. 31, § 1.º, da CF/1988, nos Municípios onde inexiste Tribunal de Contas, o Poder Legislativo Municipal será auxiliado pelos Tribunais de Contas dos Estados.
Reza o art. 70 da CF/1988:
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo Único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.” (QUESTÕES 3786, 3787, 3788, 3789, 3790, 3791, 3792, 3793, 3794, 4812).
Apesar de não estar mais previsto na Constituição Federal, é previsto no âmbito da norma geral de finanças públicas (Lei 4.320/1964), em seu art. 77, que explicita que a verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente. O controle prévio passa a ser um dos mecanismos mais eficazes para evitar os abusos praticados no exercício da Administração Pública. O controle concomitante é exercido quando se descobre alguma irregularidade no curso da realização da despesa, determinando-se a sustação do ato irregular. Por fim, o controle posterior ou subsequente é determinado quando do julgamento das contas dos administradores, onde o Tribunal de Contas encontrando qualquer ilegalidade ou irregularidade aplicará àqueles que praticaram tal conduta as sanções estabelecidas em lei.
Além do controle externo, temos o exercício do controle interno, exercido por cada um dos Poderes em decorrência do princípio da autotutela. Trata-se do controle exercido no âmbito de cada repartição competente, verificando a legalidade e eficácia dos atos praticados no exercício da administração. Uma vez que se funda no princípio da hierarquia, cada um dos Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) tem o dever legal de verificar os atos praticados pelos subordinados, anulando aqueles que forem ilegais e revogando aqueles que forem inconvenientes ou inoportunos de acordo com o interesse público primário.
A CF/1988 traz ainda a possibilidade de um controle privado, determinando a possibilidade no art. 74, § 2.º:
“Art. 74 (…)
2.º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.
Apesar do constituinte determinar a expressão “Tribunal de Contas da União”, nada obsta que tais irregularidades ou ilegalidades sejam denunciadas perante o Tribunal de Contas dos Estados ou dos Municípios, se houver.
3.4. Crédito público
O denominado crédito público é a aptidão econômica e jurídica de que desfruta o ente público para obtenção de receitas perante outros entes públicos ou privados, mediante promessa de devolução. Para alguns doutrinadores, a expressão crédito público e empréstimo público são sinônimos.
No que tange à determinação da natureza jurídica do crédito público, temos três entendimentos doutrinários que merecem destaque. Há doutrinadores que aplicam ao crédito público natureza jurídica de ato de soberania, outros como ato legislativo e uma terceira corrente entende tratar-se de mero contrato.
Como ato de soberania, o crédito público passa a ser o resultado do poder de autodeterminação do Estado, não sendo possível o exercício de qualquer espécie de controle. Nessa medida, o Estado pode modificar todas as condições do empréstimo público, mesmo que seja exercido de maneira unilateral. Tal teoria não se aplica em nossos dias. Sendo ato legislativo, o crédito público já estaria disciplinado em lei, simplesmente dependendo da anuência das partes para a sua consecução.
Para a grande massa doutrinária, o crédito público é um contrato que visa transferir determinada quantia em dinheiro de uma pessoa, seja ela física ou jurídica, para o ente público, mediante incidência de juros e dentro de um prazo pré-determinado.
3.4.1. Classificação do crédito público
Dentre as classificações doutrinárias mais importantes, assinalamos a seguinte:
Dívida Pública Flutuante: é a dívida de curto prazo contraída para satisfação de necessidades prementes do Poder Público, geralmente provenientes de despesas imprevisíveis que surgiram no decorrer do exercício financeiro;
FICA A DICA
Pense em um barquinho que está flutuando no mar…arriscado isso, você não acha? Tudo pode acontecer nesse marzão, é completamente IMPREVISÍVEL! Portanto, essa dívida flutuante é aquela que visa a satisfação das necessidades preementes, imprevisíveis. ok
b) Dívida Pública Fundada: é a dívida contraída a longo prazo, podendo ser amortizável ou perpétua. Amortizável é aquela que possui prazo certo para ser resgatada e perpétua é aquela que não possui prazo definido para resgate, ficando o Poder Público responsável, apenas, pelo pagamento de juros. O não pagamento pelos Estados e pelos Municípios, de dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, sem que haja motivo de força maior, ensejará a intervenção (art. 34, V, a, art. 35, I, da CF/1988);
c) Dívida Pública Interna: é aquela obtida no âmbito do próprio espaço territorial estatal, seja federal, estadual ou municipal;
d) Dívida Pública Externa: quando o Estado celebra contrato de empréstimo em moeda estrangeira com pessoas sediadas em território estrangeiro. Caso o empréstimo ocorra por meio de instituições multinacionais, não sendo vinculadas diretamente a nenhum país, temos o crédito internacional; e) Operações de Crédito por Antecipação de Receita: modalidade de empréstimo público em que o Estado promove com o objetivo de suprir o déficit de caixa, ocorridos em curto prazo dentro do mesmo exercício financeiro, atualmente disciplinadas por Resolução do Conselho Monetário Nacional.
Resumidamente, a atividade financeira do Estado é composta da análise das despesas, receitas, orçamento e crédito público, sendo fundamental o seu conhecimento para o estudo tributário.
REVISAÇO, de maneira objetiva, algumas ponderações para fixação dessa temática tão importante:
– O Estado deve prestar, dentre outras atividades, serviços públicos para atendimento das finalidades básicas do ser humano, com a finalidade de dar-lhe uma condição de vida mais digna, necessitando de dinheiro para cobrir os gastos públicos. Os referidos gastos públicos com essas atividades tendem a aumentar por vários fatores: aumento populacional, a existência de pessoas que começam a buscar uma melhor qualidade na prestação de serviços, má administração, dentre outros fatores.
– Em regra, possui a Administração Pública duas formas de arrecadar dinheiro para custear esses gastos: ou explora o seu próprio patrimônio e dessa exploração consegue receita para fazer frente a esses gastos, ou explora o patrimônio de terceiros para uma maior arrecadação de dinheiro. No primeiro caso, quando o Estado explora o seu próprio patrimônio, sem qualquer coação ao particular, temos a chamada receita originária. Esta passa a ser obtida, por exemplo, quando o Estado firma um contrato de locação com o particular, quando coloca no mercado de capitais ações de empresas estatais etc. No segundo caso, a imposição coativa do Estado para que o particular tenha que dispor de parte de suas receitas para o custeio dessas atividades, temos a chamada receita derivada. Vemos esta forma de arrecadação quando da imposição de multas, tributos, perdimento de bens etc.
– Cabe destacar que é equívoco o entendimento que o Direito Tributário tem por finalidade cuidar de todas as receitas públicas. Apenas cuida de uma das vertentes das receitas públicas, daquelas enquadradas como derivadas. E, mesmo nesse sentido, não se preza a normatizar todas as receitas derivadas, mas sim, as receitas tributárias que decorrem da arrecadação de tributos.
3.5. Autonomia do direito tributário e relação com demais ramos do direito: considerações importantes
Entende-se por autonomia no direito quando um ramo possui princípios e regras próprias, aplicáveis apenas para uma área, distinguindo-a das demais. Nesse aspecto, o Direito Tributário pode ser considerado como um ramo autônomo do Direito. Em contrapartida, essa autonomia existe apenas para fins meramente didáticos, uma vez que não podemos dissociar o Direito Tributário de outros ramos do direito. Não conseguimos entender o direito tributário sem aplicar conceitos e regras do direito constitucional, direito administrativo, direito penal, direito processual, e assim sucessivamente. O Direito é, antes de qualquer coisa, uma ciência; e como ciência, deve ser estudada de forma una, monolítica, indivisível.
As relações entre os diversos ramos do Direito são importantes para o conhecimento aprofundado desta área da Ciência Jurídica. Assim, destacamos as seguintes áreas de correlação:
– Direito Constitucional: entende-se por direito constitucional o conjunto de normas que visam organizar a estrutura e o funcionamento do Estado, com as consequentes delimitações das relações de poder. Cabe a Constituição Federal definir o rol de tributos a serem instituídos por aqueles que são dotados de competência, delimitar a própria competência de instituição de tributo desses entes, bem como definir os instrumentos normativos que podem versar sobre matéria tributária. Inexiste Direito Tributário fora dos limites constitucionais;
– Direito Administrativo: sendo um sistema jurídico que visa a busca constante do interesse público, cabe ao Direito Administrativo reger as relações jurídicas entre as pessoas e os órgãos pertencentes ao Estado. Toda a forma de arrecadação e fiscalização existente sobre tributos dependerá de disposições expostas no Direito Administrativo, como a existência dos Poderes Administrativos, dos Atos Administrativos, da Responsabilidade Civil do Estado, dentre outros;
– Direito Financeiro: com o Direito Financeiro, a relação é ainda mais estreita. Cuida esta área de delimitar a normatização das finanças públicas, determinada na Constituição Federal a partir do artigo 169. As receitas públicas, despesas públicas, orçamento público e crédito público são temas que permeiam todo o universo de estudo tributário, como já vimos no item anterior;
– Direito Econômico: as relações tributárias são relações que visam a análise de fatores econômicos, servindo os tributos como a base do desenvolvimento econômico da nação. Sendo um Estado Intervencionista, busca-se por meio da tributação, dentre outros meios, realizar a regulação, o planejamento, a fiscalização e os incentivos a diversas áreas econômicas importantes para o nosso desenvolvimento;
– Direito Processual: a defesa dos interesses do Estado e do cidadão poderá ser obtida por meio de um regular processo administrativo tributário ou judicial tributário. Uma vez que inexiste uma codificação própria para o processo judicial em matéria tributária, devemos utilizar, de maneira subsidiária, das normas de processo civil, dentre outras matérias.
Apenas exemplificamos algumas matérias que possuem correlação direta, inobstante todas as demais possuem essa relação, mesmo que de maneira indireta, com a matéria tributária.
Para um melhor estudo do Direito Tributário, propomos uma divisão em quatro grandes temas: Direito Constitucional Tributário, Normas Gerais em matéria tributária, Impostos em Espécie e Direito Processual Tributário.
No Direito Constitucional Tributário, estudaremos os princípios e limitações constitucionais ao poder de tributar, os tributos e suas espécies, bem como as principais fontes que norteiam o Direito Tributário. No estudo de normas gerais, abordaremos temas como vigência, aplicação, integração e interpretação da legislação tributária, obrigação tributária, sujeição passiva tributária, crédito tributário e suas causas modificativas, garantias, privilégios e preferências, bem como o estudo da administração tributária, dívida ativa, certidões negativas e execução fiscal. Nos impostos em espécie, estudaremos a regra-matriz de incidência tributária dos impostos federais (art. 153 da CF/1988), estaduais (art. 155 da CF/1988) e municipais (art. 156 da CF/1988), com as orientações jurisprudenciais pertinentes. E, por fim, no Direito Processual Tributário, abordaremos de maneira sucinta, os principais aspectos do Processo Administrativo Fiscal (PAF) e do Processo Judicial Tributário.
JURISPRUDÊNCIA
O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que, conquanto seja possível a penhora ou a substituição de bens penhorados por precatórios judiciais, a Fazenda Pública pode recusar essa nomeação por quaisquer das causas previstas no art. 656 do Código de Processo Civil ou nos arts. 11 e 15 da Lei de Execuções Fiscais. (QUESTÃO 71137)
[agroup first="0" connect="147"] [accordion title="Questão 71.137" connect="147"] [question id=23980][/accordion] [/agroup]
QUADRO RESUMO
Direito Tributário
Conceitos importantes:
A tributação, que consiste na atividade estatal que abrange a instituição, a arrecadação e a fiscalização de tributos, determinando que a proporção dos recursos da sociedade vai estar sob o controle do governo para ser gasta para fins de alcançar o interesse público.
A atividade financeira do Estado a busca, pela própria Administração Pública, da satisfação das necessidades públicas
A atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades públicas básicas: prestação de serviços públicos, exercício regular do poder de polícia e a intervenção no domínio econômico
Despesa
Despesa pública corresponde ao conjunto de dispêndios do Estado para o funcionamento dos serviços públicos.
Receita
A receita pública pode ser conceituada como todo o valor arrecadado pela Administração Pública para fazer frente a tais gastos públicos.
Classificação:
– Receitas originárias: recursos financeiros mediante a exploração de seu próprio patrimônio.
– Receitas derivadas: recursos obtidos mediante a exploração, como dissemos anteriormente, do patrimônio de terceiros. Os tributos são encarados como forma de receita derivada, uma vez que o particular não tem escolha em pagar ou não tais valores dele decorrente, mas tem o dever legal de cumprir, sob pena de sanção imposta pelo próprio Estado
Orçamento
Orçamento é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo, por um certo período, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação da receita.
O processo de planejamento envolve várias etapas, porém três delas se destacam: a aprovação da Lei do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Segundo STF: o orçamento é uma lei em sentido formal e ato administrativo em sentido material.
Crédito público
O denominado crédito público é a aptidão econômica e jurídica de que desfruta o ente público para obtenção de receitas perante outros entes públicos ou privados, mediante promessa de devolução.
– Crédito público = empréstimo público são sinônimos.
CLASSIFICAÇÃO:
– Dívida Pública Flutuante: é a dívida de curto prazo contraída para satisfação de necessidades prementes do Poder Público.
– Dívida Pública Fundada: é a dívida contraída a longo prazo
– Dívida Pública Interna: é aquela obtida no âmbito do próprio espaço territorial.
– Dívida Pública Externa: quando o Estado celebra contrato de empréstimo em moeda estrangeira com pessoas sediadas em território estrangeiro.
– A Lei do Plano Plurianual (PPA) é aquela que cuida da previsão orçamentária durante o mandato governamental, ou seja, pelo período de quatro anos.
– A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é aquela que compreende as metas e prioridades da Administração Pública Federal
– A Lei do Orçamento Anual (LOA), por sua vez, compreende três orçamentos distintos: o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos e o orçamento da seguridade social. Visa tratar quais serão as despesas e as receitas dentro do período de um ano.
– O orçamento da seguridade social abrange todas as receitas e despesas cuja finalidade seja o atendimento da assistência social, previdência social e saúde, institutos que compõem a seguridade social.
FLASHCARDS 
Conceitue Direito Tributário.
Quais são as espécies tributárias?
Conceitue Receita e sua principal classificação.
Como são classificadas as despesas públicas?
Qual a natureza jurídica do orçamento público?
FLASHCARDS
Direito Tributário como um ramo do Direito Público voltado à normatização da instituição, arrecadação e fiscalização de tributos. A tributação, que consiste na atividade estatal que abrange a instituição, a arrecadação e a fiscalização de tributos, determinando que a proporção dos recursos da sociedade vai estar sob o controle do governo para ser gasta para fins de alcançar o interesse público
O Supremo Tribunal Federal (STF) entende que os tributos possuem cinco espécies distintas. É o que se denomina de escola pentapartida (ou quinquipartida), em que os tributos são divididos em impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais
A receita pública pode ser conceituada como todo o valor arrecadado pela Administração Pública para fazer frente a tais gastos públicos.
Classificação:
Receitas originárias: recursos financeiros mediante a exploração de seu próprio patrimônio.
Receitas derivadas: recursos obtidos mediante a exploração, como dissemos anteriormente, do patrimônio de terceiros. Os tributos são encarados como forma de receita derivada, uma vez que o particular não tem escolha em pagar ou não tais valores dele decorrente, mas tem o dever legal de cumprir, sob pena de sanção imposta pelo próprio Estado.
A doutrina traz várias formas de classificação de despesas públicas. Vamos aqui abordar as principais classificações existentes:
a) Quanto à periodicidade: despesas ordinárias e despesas extraordinárias: são consideradas despesas ordinárias aquelas que se renovam a cada orçamento, sendo utilizada nas rotinas de serviços públicos. As despesas extraordinárias, por sua vez, são aquelas destinadas para atendimento de serviços excepcionais, que não integram a rotina de serviços, não se renovando a cada exercício fiscal.
b) Quanto à produtividade: despesas produtivas, despesas reprodutivas e despesas improdutivas. As despesas produtivas são aquelas que criam utilidades mediante atuação estatal. As despesas reprodutivas são aquelas que representam o aumento da capacidade produtora do país, tais como construção de rodovias, escolas etc. Já as despesas improdutivas correspondem aquelas que não possuem qualquer utilidade pública, gerando desperdícios de verbas públicas.
c) Quanto à esfera de governo: despesas federais, estaduais e municipais: as despesas federais são aquelas que devem ser utilizadas para o cumprimento das atividades materiais da União, no que tange à realização de seus objetivos estabelecidos na CF/1988. Os serviços estabelecidos no art. 21, além de outros, geram esse tipo de despesas. As despesas estaduais são aquelas para manutenção das atividades materiais do Estado. Dentre elas, podemos citar o disposto no art. 25, § 1.º, da CF/1988. E, por fim, as despesas municipais são aquelas utilizadas para mantença das atividades materiais dos Municípios, como, por exemplo, nos serviços públicos dispostos no art. 30 da CF/1988.
De acordo com a doutrina, temos quatro escolas para a determinação da natureza jurídica do orçamento. A primeira escola, defendida por Léon Duguit, determina que o orçamento é um mero ato administrativo, não assumindo característica de lei em sentido formal ou material. A segunda escola, defendida por Gaston Jèze, determinam que o orçamento deve ser visto como ato-condição, uma vez que não basta apenas uma simples previsão legal, mas é necessário que os agentes públicos pratiquem atos jurídicos para realização das despesas públicas. A terceira escola entende ser o orçamento uma lei propriamente dita, vez que se encontra disponibilizado na Constituição Federal como tal, quando da determinação das leis orçamentárias. A quarta escola, inclusive defendida pelo STF, determina que o orçamento é lei em sentido formal, tendo conteúdo de ato administrativo, uma vez que os efeitos gerados não são efeitos próprios de uma lei.
A lei é caracterizada por ser genérica, abstrata e indeterminada. Entretanto, a lei orçamentária passa a ser específica, de efeitos concretos e temporária. Nesse caso, entende o STF que o orçamento passa a ser lei em sentido formal e ato administrativo em sentido material.
FRASES PODEROSAS
RESPONDE
A % DAS QUESTÕES
DE PROVA
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, serviço público é “toda atividade de oferecimento de utilidade pública e comodidade material destinada a satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob regime de direito público, sendo portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.
“Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
“Art. 78. Considera-se Poder de Polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.”
Cabe ressaltar que no que tange à exploração de atividade econômica, cabe ressaltar que esta é atividade típica do particular, que almeja auferir lucro. Contudo, em determinadas situações nas quais a atividade econômica esteja ligada a relevante interesse coletivo ou imperativo da segurança nacional, o Estado poderá explorá-la através das empresas estatais. Tais entidades se sujeitam ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às suas obrigações trabalhistas e tributárias, não podendo gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado (art. 173, § 2.º, da CF/1988).
Princípio da não vinculação da receita de impostos: o art. 167, IV, da CF/1 988 veda a vinculação da receita de impostos a qualquer espécie de fundo, órgão ou despesa. Tal princípio reforça a ideia que o imposto é um tributo que serve para o custeio de serviços e obras GERAIS da Administração Pública, tendo sua arrecadação desvinculada de qualquer despesa específica.
Daí surge o entendimento de que o imposto passa a ser um tributo não vinculado. No entanto, a CF/1988 permite a vinculação da receita de impostos nos casos de repartição de receitas, destinação de recursos para a saúde e educação, realização da administração tributária, oferecimento de garantias por antecipação de receita e nos fundos, previstos na CF/1988 e criados por lei específica.
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo Único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”
TOTAL
93%