4-Sentidos da Expressão Administração Pública
Ressalte-se que a definição da expressão “Administração Pública” é ampla e varia na doutrina administrativa. Isso se deve à ampla gama de atividades e tarefas que compõem o objetivo do Estado, bem como a grande quantidade de órgãos e agentes públicos encarregados de sua execução. Para melhor compreender o significado da expressão, é necessário dividi-la sob duas perspectivas: a dos executores da atividade pública e a da própria atividade.
De agora em diante, consideraremos apenas a Administração Pública em sentido restrito, ignorando a ideia de Administração Pública em sentido amplo, que inclui tanto os órgãos governamentais (Governo) quanto os órgãos administrativos (Administração Pública em seu sentido preciso e específico), e a função política e administrativa, tanto de forma subjetiva quanto objetiva.
Na compreensão do direito administrativo, a Administração Pública é o objeto de estudo, enquanto o Governo e a função política são mais analisados pelo Direito Constitucional. Assim, a expressão “Administração Pública” pode ser entendida sob três perspectivas distintas.
A primeira perspectiva é a Administração Pública em sentido subjetivo, também conhecido como formal ou orgânico. Nesta perspectiva, a expressão se refere aos entes que exercem as funções administrativas, incluindo pessoas jurídicas, órgãos e agentes responsáveis por essas atividades. Em outras palavras, em sentido subjetivo, a Administração Pública é sinônimo dos sujeitos que compõem a estrutura administrativa do Estado.
Em termos legais e constitucionais, a definição de Administração Pública se limita aos entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e às entidades criadas por esses entes na forma de Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos). Embora seja comum ouvir-se que a Administração Pública é composta por entes, órgãos e entidades administrativas, essa afirmação é redundante, uma vez que todos os órgãos fazem parte de um ente ou entidade, e, por esse motivo, basta afirmar que a Administração Pública no Brasil é formada apenas pelos entes políticos e entidades administrativas.
A descrição de que a Administração Pública inclui Poderes e órgãos públicos, é redundante, pois os Poderes são simplesmente grupos de órgãos. Da mesma forma, incluir órgãos e agentes públicos simultaneamente no sentido subjetivo da Administração Pública também é redundante, pois os agentes públicos são a parte humana dos órgãos públicos. Embora os conceitos de órgãos e agentes públicos sejam distintos, eles estão incluídos no mesmo universo.
A Administração Pública, vista sob uma perspectiva subjetiva, não deve ser confundida com qualquer Poder estrutural do Estado, especialmente o Poder Executivo, que é comumente associado ao exercício da função administrativa. Para entender plenamente a extensão da Administração Pública, é necessário considerar a função administrativa em si, e não o Poder em que ela é realizada. Embora o Poder Executivo seja o principal administrador, há muitas tarefas administrativas em ambos o Poder Legislativo e o Judiciário, como a organização interna dos serviços e dos servidores destes Poderes. Portanto, todos os órgãos e agentes que, em qualquer Poder, estejam exercendo funções administrativas, serão parte integrante da Administração Pública.
Assim, os órgãos e agentes mencionados fazem parte das entidades estatais, ou seja, aquelas que compõem o sistema federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Além disso, existem algumas pessoas jurídicas que também são incluídas no conceito de Administração Pública, devido ao fato de terem sido encarregadas pela execução de funções administrativas. Essas pessoas jurídicas incluem autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas. Por fim, temos a Administração Direta, responsável por realizar as atividades administrativas de maneira centralizada, e a Administração Indireta, na qual as entidades integrantes realizam suas funções administrativas de forma descentralizada.
A Administração Pública em sua perspectiva objetiva (também chamada de material ou funcional) é definida pela própria atividade administrativa exercida pelo Estado por meio de seus agentes e órgãos. Quando se fala em Administração Pública nesse sentido, não se está se referindo a um órgão ou entidade específica, mas sim ao desempenho real da função administrativa, que visa direta ou indiretamente à realização do bem público, e é desenvolvida sob um regime predominantemente de direito público. Portanto, podemos afirmar que a Administração Pública em seu sentido objetivo apresenta as seguintes características:
Em resumo, a administração pública em sentido objetivo é uma atividade concreta voltada à realização do interesse público, regida predominantemente pelo direito público. No entanto, há a possibilidade de aplicação do direito privado, que é parcialmente derrogado por regras de direito público. É importante realizar considerações adicionais sobre essa possibilidade de aplicação do direito privado.
I – É uma atividade concreta, pois consiste na materialização das previsões abstratas e gerais da lei no mundo real; II – Está vinculada à consecução direta (atividades-fim) ou indireta (atividades-meio) do interesse público, pois toda ação estatal deve ser destinada ao bem-estar do povo; III – O seu regime jurídico é majoritariamente de direito público, mas também pode ser de direito privado, com algumas regras de direito público que o afetam parcialmente. Com relação a essa característica do item III, a possibilidade de aplicação do direito privado, precisamos fazer mais considerações.
No âmbito do direito privado, aplicável à Administração, não há prerrogativas, uma vez que a relação entre a Administração e o particular é horizontal e não vertical. Mesmo assim, ainda são aplicadas restrições e sujeições à Administração, uma vez que o princípio da indisponibilidade do interesse público permanece válido.
No regime de direito privado aplicável à Administração, as normas comuns não serão afastadas pelas sujeições ou restrições. Quando a Administração participa da esfera econômica concorrendo com o setor privado, não possui privilégios. No entanto, se essa atuação é realizada por meio de uma empresa pública ou uma sociedade de economia mista, as contratações devem obrigatoriamente incluir um concurso público.
A indisponibilidade do interesse público, percebida como restrições, sempre estará presente, seja no regime jurídico de direito público ou no regime jurídico de direito privado. O que não estará sempre presente é a supremacia do interesse público, percebida como prerrogativas, que só ocorre no regime jurídico de direito público, também conhecido como regime jurídico administrativo.
Ressumindo, a questão da administração pública depende de uma clarificação precisa das atividades que podem ser consideradas como exercício da função administrativa. Em outras palavras, o que é importante é a atividade realizada, não importando quem a executa. Além disso, é preciso levar em consideração que as atividades-meio, que são as atividades que visam a possibilitar o exercício das atividades-fim da administração, também são consideradas “atividade administrativa”. Assim, quando se identifica as atividades-fim da administração pública (aquelas que visam a consecução do bem-estar coletivo), é possível determinar o que é o exercício da administração pública, incluindo tanto as atividades-fim quanto as atividades-meio que permitem sua realização.
Assim, a Administração pública em sentido objetivo se refere à gestão dos interesses públicos pelo Estado, seja por meio da prestação de serviços públicos, da organização interna ou da intervenção no campo privado, às vezes até de forma restritiva (poder de polícia). Independentemente da forma como a administração pública é conduzida (res publica), é inegável que o destinatário final desse gerenciamento é a sociedade, mesmo que a atividade seja imediatamente realizada pelo Estado. Isso se deve ao fato de que a finalidade da função pública é proteger, garantir a segurança e o bem-estar dos indivíduos.
Além disso, o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que as funções que são consideradas como atividades-fim da administração, pois atendem a interesses públicos primários e diretamente o bem-estar dos administrados, são consideradas administração pública externa ou extroversa
Resumidamente, a administração pública pode ser abordada de duas formas: objetivo e subjetivo. No sentido objetivo, a administração pública refere-se ao próprio gerenciamento dos interesses públicos pelo Estado, seja através da prestação de serviços públicos, da organização interna ou da intervenção no campo privado. Já no sentido subjetivo, a administração pública pode ser entendida de forma ampla ou estrita. Em sentido amplo, engloba tanto os órgãos de governo responsáveis por formular políticas públicas quanto os órgãos administrativos responsáveis por executar os planos governamentais. Em sentido estrito, abrange apenas os órgãos administrativos subordinados. Além disso, existem as atividades-fim da administração, que são diretamente voltadas ao interesse coletivo, e as atividades-meio, que são concebidas apenas para possibilitar o desempenho das atividades-fim.
Sob o ponto de vista objetivo, o termo administração pública pode ter um sentido amplo ou estrito. Em sentido amplo, inclui a formulação das políticas públicas e a sua execução. Já em sentido estrito, se refere somente à execução dos planos governamentais.